杨龙吴涵博：治理单元与国家治理的空间建构

治理单元来自空间概念，是承担国家大小治理任务的空间载体的总称。“空间”一词最初是一个地理学概念。20世纪60年代，在资本、权力等要素介入空间建构的背景下，社会学、经济学、政治学也开始研究空间问题。政治空间、社会空间、文化空间等概念应运而生。无论是城市治理、社会治理还是文化治理，都含有空间治理的成分。

国内学界在21世纪初引入了“空间治理”的概念。为进一步优化中国空间治理和空间结构，提升经济社会发展质量，“十三五”规划第一次在政策文件中提出空间治理和建立空间治理体系。狭义的空间治理体系主要指国土空间治理体系，原则是“立法为本，规划先行”。广义的空间治理体系与扩展的空间治理内涵紧密相关，其以国土空间规划为基础，包括政治、社会、文化多领域的空间治理，呈现为互相衔接、分级管理的整体性治理结构。

以“治理单元”建构空间治理

空间治理内涵的扩展和重要性的提升，迫切要求采取一种能体现不同要素治理需求的方式划分空间。当前常见的是以“尺度”概念衡量、重构空间，如国家级新区是一种典型的尺度重构。尺度在字面上只有规模和大小的区分，没有性质的不同，所以并不能用尺度和尺度重构解释空间尺度变化带来的治理性质的变化。再者，空间尺度无法解释设在行政区范围内的功能区，一是这类功能区被设立在市或区的管辖范围内，没有超出行政区的范围，即没有尺度上的变化；二是这类功能区仅仅得到国家或属地政府的部分授权，不符合尺度下移的定义。

基于上述情况，国内近年来出现了“空间单元”和“治理单元”两种说法。空间单元描述的对象是物理空间，与狭义的空间治理相联系，常用于国土空间规划、区域发展、生态环保等领域。治理单元关注的是在制度和体制已定的背景下，如何通过选择治理单元提升治理绩效。最先使用治理单元概念的是基层治理领域。在农村，村民小组和自然村是基本治理单元。在城市，社区是社会治理的基本单元。空间治理单元的概念不仅具有尺度概念重构空间的优势，而且可以对具有不同性质的治理单元进行解释。依据职能、机构、权力、财政、边界五种结构性要素，治理单元可以区分为实体性和虚体性两类。实体性治理单元主要包括各级行政区、城乡社区，构建了行使政治权力和行政管理权力的空间格局和层级体系，也是经济治理和空间治理的依据。生态环保、基础设施建设、社会治理等事项有许多是跨行政区边界或跨行政层级的，需要借助虚体性治理单元，如自然保护区、经济区或功能区等。

治理单元设立的依据

治理单元的设置一方面要考虑治理任务的性质，另一方面也要考虑治理的规模。实体性治理单元的设立一般都经历了漫长的过程，受历史与现实因素共同影响，是开展治理活动的基础；虚体性治理单元更多是在实体性治理单元的基础上，为补齐实体性治理单元的不足，根据特定治理任务设立的。

（一）依据治理任务的性质

我国一般是出于政治治理、行政管理、经济发展、社会治理和生态环保这五个维度的需求来设立不同类型的空间治理单元。

国家往往根据政治需要，设定行政区划来维护国家的统一和中央权威。治理的另一个政治目的是实现地方间的平等，我国的民族自治区域就是为了实现民族平等和团结而设置的。此外，改革开放之初，把作为改革试验的经济特区设在广东和福建，有降低改革试验风险的政治用意。在国家层面，香港、澳门是特别行政区，实行高度自治的“一国两制”；在地方层面，地方政府辖区内设有经济功能区，这些治理单元的设置都有其政治考虑。

从行政管理的需要来看，行政区划的层级和辖区随行政管理的需要变动，可以通过政区的合并与拆分、升级与降级、新设与撤销等方式，提高或降低政区的权力、扩大或减少政区的管辖空间，如县市合并、撤市（县级市）改区、新设直辖市等。在不改变政区的情况下，可以通过改变行政单位、行政建制等方式，提高或降低政区的权力，如设副省级城市、干部“高配”等。

从经济发展的需要出发，可以设置经济区，以适应经济要素跨行政区划流动的规律；也可以设置经济功能区，以适应开发新的产业、形成新的产业集群、造就新的经济增长点的需要。社会治理注重社会联系、人际关系、文化遗存等因素。生态环保的需要是通过设置自然保护区、主体功能区等治理单元来满足的。主体功能区规划的颁布意味着各经济区域和地方政府的发展必须在全面协调可持续的原则下，按照国土开发规划进行。

（二）依据治理的规模

治理单元的设立需要考虑以下几类规模因素。

第一类是物理的和技术方面的规模因素。物理方面的规模因素包括地理面积、人口、地形等，人口稀少的地方，治理单元的面积通常比较大，人口稠密的地方，治理单元过大则会加重治理的负荷。技术方面的因素包括交通、通信的通达能力，典型的例子是“一小时交通圈”带来的同城化效果。互联网、人工智能等技术的发展，也有助于扩大治理的空间范围。

第二类是与政治治理、行政管理、历史文化、民族民俗等有关的规模因素，实体性治理单元适用于政治、行政、社会对治理规模的需要，主要通过行政区划、确定基层基本治理单元等形式实现对全部国土的分级和分区治理，较多考虑辖区的面积和人口规模。虚体性治理单元的设定主要考虑经济、社会、文化、环保等方面的目标对治理规模的要求。具体而言，“四大板块”的划分是依据国土面积规模、地理位置、经济水平规模；主体功能区的分区是按照资源禀赋规模和国土承载能力；各种功能区的设立是为了经济发展、环境保护、社会管理等。

治理单元在国家治理中的应用

在治理进程中，诸多治理单元在物理空间上呈现出彼此交互重叠的特征，遵循着自身的运行方式，发挥着各自的功能。利用恰当的治理单元管理各类公共事务，是实现空间治理现代化的重要手段。

（一）治理单元的交叉重叠

国家空间可以看作动态的过程，而非固定的容器，权力、资本、社会、文化等都可以创造出不同的空间单元。各类空间虽然性质不同，但都在既定的国土空间上展开，这些空间单元往往彼此交叉或重叠。

实体性治理单元的主要功能是构建国家的政治地理格局，虚体性治理单元建立在实体性治理单元的布局之上，一般都会跨越原有的行政区边界，覆盖、复合或占据一个或多个行政区空间。此外，虚体性治理单元之间也有重叠。空间重叠从另一个角度表明了虚体性治理单元与实体性治理单元之间的联系与区别。虚体性治理单元多数是跨行政区的，是与行政区边界不同的一种新空间边界。

（二）治理单元与治理方式的搭配

不同的治理单元适用不同的治理方式。实体性治理单元的治理结构为科层制加辖区制，行政区的空间边界清晰，横向上互不包含；纵向上层级分明，上级行政区包括所属的下级行政区；在权力关系上，表现为中央领导全国，上级领导下级，采用属地管理与问责制相结合的管理方式。

虚体性治理单元的治理结构是半行政区划或虚行政区划式的，采用的是更加扁平化的“管委会”体制。经济区或功能区的管委会只是政府的派出机构，没有社会管理和提供基本公共服务的职能，不会设立民政、社保、治安等部门。此外，管理模式有较大的灵活性，如有的功能区以法定机构代行管理功能，管委会以企业法人登记，实行企业化管理；有的甚至采取公司制，由开发公司代行园区的管理职能。单一功能的虚体性治理单元实行类似项目管理的治理方式。

总体上看，空间研究在中国还处于初级阶段，研究的本土化程度亟待提高。治理单元是建立在空间尺度建构的基础上，对中国空间治理的一种本土化探索。实体性的和虚体性的治理单元是中国国家治理的重要空间工具，把握这两种治理单元的不同特征有助于我们更好地理解中国特色国家治理的内涵，发挥不同类型治理单元各自的优势，是推进国家治理能力和治理体系现代化的重要内容。

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