英国第二大城市是怎么破产的：钱花没了，账却赖不掉

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文/曲蕃夫

近日，一条看似惊悚的新闻标题占据了英国媒体的头条：英国第二大城市伯明翰宣布破产。

伯明翰市政厅对外发布通告，由于今年已经无法平衡账目，根据英国《1988年地方政府财政法》第114条的规定，伯明翰市政厅的财政负责人已经向有关部门提交了正式文件，宣布该市已经“没有足够手段满足其财政义务”，也“无法承担新增花费”。事实上，这等于宣告该市在本财政年度已经破产。

伯明翰市政厅现任领导人约翰·科顿承诺，该市仍将依法继续维持最基本的公共服务，也被称为“法定服务”，诸如教育、社会关怀、垃圾处理、市政住房、市区道路养护以及公共图书馆等市政服务项目。不过，作为仅排在首都伦敦之后的英国第二大城市，伯明翰市的财政何以走到如此境地，未来会不会有更多的城镇步伯明翰的后尘宣告破产，还是在英国媒体和公众间引发了相当多的讨论。

“同工同酬”赔款与英联邦运动会

冰冻三尺非一日之寒。根据伯明翰市政厅给出的公告说明，该市的财务状况恶化至此已有超过十年的累积。公告中特别提到了一项开始于十几年前的赔款。

2010年，英国劳动仲裁机构判决伯明翰市政厅在历史上违反了同工同酬法案。这是一桩延续了数十年的积案，以女性为主的约5000名市政厅雇佣的工作人员将市政厅告上仲裁庭。这些女性主要从事诸如教师或者餐饮服务等工作，有些人服务的年限还相当长，她们控告市政厅在数十年里，没有给予她们奖金等福利。而以男性为主的工种，比如垃圾收集和清洁工，却一直都有获得奖金。仲裁庭经过漫长的审理，最终支持了女工们的诉求，要求伯明翰市政厅赔偿这些雇员应得的利益。

于是，从2014年开始，伯明翰市政厅每年都要拿出一大笔经费，用来赔付前任欠下的法律债。过去十年间，伯明翰市政厅已经赔付了11亿英镑（约合人民币100亿元），目前仍有7.6亿英镑待赔付。而由于英国目前居高不下的通胀率和利率水准，这笔欠款每个月都会增加1400万英镑。即便是对于伯明翰这个大城市的财政来说，被拖垮也只是时间问题。

另外，伯明翰市去年夏天风风光光地举办了第22届英联邦运动会。作为疫情后英国承办的第一项综合性体育赛事，伯明翰确实花了精力，好好改造了一些体育场馆，升级了一些市政建设，也大肆宣传了一波。根据2019年的工程预算，赛事成本达到了7.78亿英镑，其中英国政府出资75%，而伯明翰市政府出资25%。但由于新冠疫情所带来的工期延误，以及英国自从去年起就飞涨的通胀和利率，赛事成本出现了严重超支。

最终，在多方面因素的共同影响下，伯明翰却没能如愿复制2012年奥运会给伦敦带来的繁荣和遗产，相反却使得自己本就不宽裕的财政状况雪上加霜，走上了破产保护的不归路。

财政紧缩政策和天量发债借贷

和企业不一样，城市作为公共主体，不能真的“破产”“清算”“变卖资产还债”。但是一个地方政府的财政运转逻辑和企业本质上也并无二致，一旦财政状况不佳，也无非是“开源”“节流”两种路径。

与美国各地动不动就会传出的某一级政府倒闭关门的新闻不同，英国并不是一个联邦制国家，英格兰各地方政府征税的权力更是被高度限制的。属于地方政府可掌控财源基本就是按住宅每户征收的市政税，以及酒吧、餐馆、杂货店等各种小档口门市要缴纳的商业税（也被称为门牌税）。

当然，地方政府平时的花销并不大，比如在中国普遍理解的“市政工程”，无论是修路架桥还是水电气工程改造，基本都不是英国地方政府的职责。普通英国居民能感受到的和市政厅最大的联系，就是每周一次收垃圾的服务，以及不当停车要缴纳的罚款，还有每年三月底都必会准时到达的、每年都在涨价的市政税账单。

如上所述，因为地方政府的收入基本都属于存量税，纵使经济十分景气，一个城市也不可能短时间内凭空多出大量的住房供市政厅征税，所以英国地方政府的财政事实上都需要仰赖中央政府的补贴，才能维持城镇基本的市政服务运转，比如新建和维护市政住房（约等于中国城市的福利保障性住房，但是租金基本是免费的），比如运行辖区内的公立中小学校和运营公共健身设施、图书馆等等。

然而，过去十几年来，在保守党执政下，英国中央政府一直走的是紧缩财政。保守党一直承诺要建立一个低税收低借贷和低财政支出的经济运转体系，但是新冠疫情中，为了维持经济运转不会脆断，英国政府天量发债借贷，事实上已经背上了极其沉重的财政包袱。如今利率飙升，连中央政府都要顶着骂声加税，同时量入为出勒紧裤带过日子，那么能分给地方政府的补贴就更少了。

在财政上寅吃卯粮是不可持续的

伯明翰只是一个最新的和更大的走向破产的英国城市。事实上，过去几年里已经有7个英国地方政府，包括诺森比亚郡、北安普顿郡、沃金、斯劳，以及大伦敦的克洛伊顿区等，都根据《1988年地方政府财政法》第114条递交了“破产”公告。

伯明翰之所以引起关注，不仅仅是因为它是一座名声在外的大城市，也因为大伦敦市政厅其实是被分成三十多个区独立管理的，这就让拥有超过百万市民的伯明翰市政厅事实上成为了英国最大的市级地方政府。如今最大的地方政府财政也走到崩溃，仍深陷在通胀和高利率泥潭中挣扎的英国人，即便不是伯明翰市民，也难免惴惴不安。

不过如前所述，作为一级公共机构，无论地方政府还是中央政府，其实是无法“破产”的。伯明翰市政厅下辖69个社区，由101名民选的市议员组成，纵使提交了114条，议员们的工作不会停止，市政厅近万名雇员所提供的基本公共服务也不会停摆。他们照常拥有征税甚至按需加税的权力，对此不满或者不信任的市民也可以在下一届地方选举时用选票惩罚执政党。而如果在下一个财年，伯明翰的财政情况能有所好转的话，114条也无法一直生效，尤其是欠那5000名市政厅雇佣工作人员的赔款，必定是要优先执行，连本带利一个便士都赖不掉。

伯明翰市面临的财政危机，其实正是英国乃至欧洲很多城市在长年紧缩财政下的命运缩影。无论哪一国或哪一级政府都应该清楚，作为纳税人供养的公共主体，在财政上寅吃卯粮终究是不可持续的。只有未雨绸缪，在经济高速成长的时候能够在财政上有所节制，才能在遇到危机的时候不至于陷入难堪的境地。

（作者系政治评论人，剑桥大学社会学系博士候选人）

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