加快探索省际横向利益补偿机制 保障国家粮食安全

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本报记者 吕红星

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）指出，加快健全种粮农民收益保障机制，推动粮食等重要农产品价格保持在合理水平。统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，在主产区利益补偿上迈出实质步伐。

粮食安全是“国之大者”。保障种粮农民的利益，是保障农民种粮积极性的根本，也是保障我国粮食安全的重要基础。而保障粮食主产区的利益，同样是保障粮食安全的根基之一。

政策设计过程中须考虑多方因素

据中国经济时报记者了解，目前我国共有13个粮食主产区、7个主销区和11个产销平衡区，粮食产销区具备省际粮食全产业链协作基础。但是受功能定位、市场经济等因素影响，粮食产销区一直面临发展不平衡的问题。由于粮食产业具有弱质性，对经济增长和地方税收贡献小，同时受粮食价格和耕地保护等约束，粮食主产区与主销区在经济发展方面的差距较大。粮食主产区一方面承担着保障国家粮食安全的重任，另一方面在经济效益和发展机会上作出了牺牲。

农业农村部农村经济研究中心副研究员冯丹萌在接受中国经济时报记者采访时表示，统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制是对原来粮食生产主产区纵向补偿机制的重要补充。原来是从上到下纵向补贴，现在开始建立省际横向利益补偿机制，除了中央纵向支持政策外，建立省际横向利益补偿机制，进一步加大了对产粮大省、产粮大县奖励政策的支持力度。

据了解，2024年中央一号文件提出，探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制。2024年6月11日，中央全面深化改革委员会第五次会议首次提出要“迈出实质性步伐”，此次《决定》则提出“统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，在主产区利益补偿上迈出实质步伐”。

在探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制政策过程中应考虑哪些问题？中国银行研究院研究员杜阳在接受中国经济时报记者采访时表示，一是明确补偿标准。根据粮食主产区和主销区的实际需求，合理制定补偿标准，使各方利益得到平衡。二是健全配套制度建设。制定相关政策法规，明确各方的权利和义务，确保补偿机制的实施有法可依。三是完善市场调控机制。通过政府引导和市场调节，促进粮食产销区的资源合理配置，提高粮食流通效率。四是优化多方支持政策。加大对粮食主产区的扶持力度，推动农业产业结构调整，提高粮食综合生产能力。五是鼓励科技创新。推动农业科技创新，提高农业生产效率，降低种粮成本，保障农民收益。

在冯丹萌看来，要考虑以下三个问题。

第一，如何确立横向利益补偿机制实施的主体。对粮食主销区而言，承担补偿的主体是省级人民政府，还是地市级人民政府，或者是县级人民政府，如何确定、谁来确定等都是难点。同时，如果由粮食主销区地市来承担的话，承担份额如何确定？是根据地区域内粮食流通量，还是依据全市经济发展水平确定？也是需要重点考虑的问题。

第二，具体怎么补、如何补等细节问题。要因地制宜确定补偿标准，通过流通渠道梳理、统计数据采集、专家意见汇总、部门宏观研判，合理确定“按多大量补”“按多少钱补”等核心标准。同时，要确定补偿方式，通过直接与间接兼顾，引导主销区通过补贴、税收优惠等政策，鼓励支持域内企业到主产区投资，共建粮食生产基地、仓储设施、加工园区和营销网络，促进主产区粮食产业高质量发展。

第三，如何确保补偿资金数量并实现持续递增。补偿资金是保障横向利益补偿机制有效实施并实现根本目的的关键。对粮食主销区而言，补偿资金从何而来？能否作为省级预算内资金，或者地市、县级预算内资金，是一个难点所在，尤其是补偿资金规模及递增比例的确定更是难点中的难点。

农村金融机构大有可为

“三农”是农村金融机构的主要服务对象，农村金融机构在建立粮食产销区省际横向利益补偿机制方面扮演着重要角色。

在杜阳看来，农村金融机构一是为粮食生产区提供融资支持，帮助这些地区的农民和农业企业发展生产、扩大规模，提高粮食产量和质量；二是通过开发农业保险、期货等金融产品，帮助粮食生产区化解价格波动风险和自然灾害风险，从而稳定产区农民的收益；三是可作为产区和销区之间的信息桥梁，通过金融网络和信息系统，帮助各方更好地了解市场需求和供给情况，从而优化粮食流通渠道。

“一方面，农村金融机构通过金融创新，推动产销区之间的合作与利益共享，如通过农村合作社、联合经营等方式，促进区域间的经济协作。另一方面，向农民普及相关政策，帮助他们了解并充分利用政策优势，提高种粮收益。”杜阳进一步表示。

应该看到，仅依靠中央财政对主产区的纵向利益补偿，还难以更好地调动主产区的积极性和压实主销区责任。

“关于横向利益补偿机制，其实跨省域横向生态补偿实施较早，形成了较为完善的机制，这为探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制提供了参考。粮食的特殊商品价值属性其实与生态资源的一些特性有相似之处，因此可以参考相关做法，不断完善粮食产销区省际横向利益补偿机制。”冯丹萌表示。

在冯丹萌看来，一方面，要夯实利益补偿机制的基础要素。在国内粮食市场开放背景下，针对粮食产销区之间粮食流通数据难以统计的现实，探讨如何统计这些数据的方法，调动与粮食流通有关的不同利益主体的积极性，确保数据的准确性。在上述数据统计的基础上，结合粮食流通中绿色食品、有机食品、地理标志产品情况，对粮食数据进行分别统计，为后续匡算补偿标准提供依据。基于上述数据，按照粮食品种，做好粮食流通的结构数据统计。另一方面，要完善利益补偿机制的实施内容。应因地制宜确定补偿标准、方式和对象。科学精准核算横向利益补偿的标准。按照上述难点分析中提出的思路及原则，对横向利益补偿标准进行核算，根据核算结果，最终确定补偿标准。在补偿方式上，转变现金补偿的思维定式，综合考虑粮食产销区的实际情况及补偿需求，更好地发挥补偿机制作用。同时，还要基于贡献确定横向利益补偿的对象。

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