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21世纪经济报道记者李莎 北京报道日前，自然资源部出台《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》（后简称《通知》），明确了收回收购土地的类型、价格标准和程序、再供应要求等内容，为各地启动开展收回收购存量闲置土地提供政策指导和工作依据。

《通知》明确，应由纳入名录管理的土地储备机构具体实施收回收购土地工作，优先收回收购企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的住宅用地和商服用地。由土地储备机构委托经备案的土地估价机构，对拟收地块开展价格评估。在对比评估价格和土地成本，形成基础价格的条件下，通过综合考虑、集体决策确定收地价格，并报人民政府批准确认。

《通知》提出，收回收购的土地原则上当年不再供应用于房地产开发。确有需求的，应当严控规模，优化条件实施供应，供应面积不得超过当年收回收购房地产用地总面积的50%。

自然资源开发利用司有关负责人表示，《通知》鼓励各地利用专项债券资金收回收购土地，盘活存量，能够减少市场存量房地产用地规模，可以增加资金流动性，有利于房企集中资金用于保交房。此外，收储后形成“净地”“优地”，既有利于补齐公共服务设施短板改善环境，也可以腾出空间支持实体经济发展，促进有效投资。

10月底克而瑞撰文指出，去年至今年上半年，全国含宅地块成交超10宗的城市拿地开工率仅6.48%，其中一线城市、二线城市和三四线城市开工率分别为81%、24%和2%。

前不久中信证券研究部在一份报告中测算发现，截至今年6月底，全国闲置未开工土地规模约5-6亿平方米。全国100个大中城市潜在可回购土地规划建筑面积约5.4亿平方米，理论上全国范围内潜在可收储土地规模将较测算值进一步提升。

《通知》指出，运用专项债券资金收回收购存量闲置土地，是减少市场存量土地规模、改善土地供求关系、增强地方政府和企业资金流动性、促进房地产市场止跌回稳的关键举措。

《通知》提出，使用专项债券资金用于收回收购土地，应由纳入名录管理的土地储备机构具体实施。

广东省城规院住房政策研究中心首席研究员李宇嘉表示，土地出让和因低效闲置而收回收购土地属于地方政府行为，专项债属于地方政府负有偿还义务的债务，要专款专用、封闭流转。这决定了必须要由独立的、专业的土地储备机构来具体实施，这既有利于清晰债务偿还链条，也有利于资金使用考核。

《通知》明确，优先收回收购企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的住宅用地和商服用地。李宇嘉表示，这是因为这部分地块收回收购后，可以通过完善规划条件进入再出让、再开发流程，实现债务的快速清偿。另外，这部分地块是房地产广义库存的大头，对商品房市场库存去化、稳定供求关系、稳定地价有重大影响。

同时，《通知》指出，其他用途的土地，进入司法或破产拍卖、变卖程序的土地，因低效用地再开发或基础设施建设等需要收回的土地，以及已动工地块中规划可分割暂未建设的部分，也可以纳入收回收购范围。

在价格标准方面，《通知》明确，由土地储备机构委托经备案的土地估价机构，对拟收地块开展价格评估。在对比评估价格和土地成本，形成基础价格的条件下，通过综合考虑、集体决策确定收地价格，同时还明确了报人民政府批准确认等要求。

前述负责人表示，《通知》明确了原则性的价格标准和程序，各地应在此框架之下进一步细化评估和决策细则，确保收地价格公允合理，程序规范透明。

《通知》要求，对于已收回收购的土地，要根据市场情况严格控制再供应的规模，原则上当年不再供应用于房地产开发。确有需求的，应优化条件实施供应，在落实“五类调控”的同时，供应面积不得超过当年收回收购房地产用地总面积的50%。收回收购土地用于民生领域和实体经济项目的，不受上述限制。

中指研究院政策研究总监陈文静向21世纪经济报道记者表示，用于收购存量土地的专项债券额度等细则仍需财政等相关部门进一步出台政策明确，政策若快速落实到位，将有望继续修复市场预期，推动房地产市场止跌回稳。

今年6月，自然资源部会同国家发展改革委出台了妥善处置闲置存量土地若干政策措施，推出了帮助企业盘活存量土地资产、鼓励并购转让、支持地方政府收地等三方面18条政策措施。这些政策广受欢迎的同时，也有地方反映收回收购土地缺乏资金。

10月12日，财政部副部长廖岷在国新办新闻发布会上明确，允许专项债券用于土地储备，支持地方政府使用专项债券回收符合条件的闲置存量土地，确有需要的地区也可以用于新增的土地储备项目。

10月17日，自然资源部副部长刘国洪在国新办新闻发布会上进一步提出，允许专项债券用于土地储备，主要是为地方政府以收回收购的方式盘活存量土地提供资金支持。为用好这项政策，自然资源部指导地方规范程序、明确标准，重点围绕“怎么收”来推动落实。

陈文静表示，《通知》鼓励地方政府利用专项债收回收购存量闲置土地，且扩大了专项债使用范围，不限定收回的土地用于保障性住房建设，并明确多方面重点内容，同时指出要摸清底数，确定好时序安排，为各地提供政策指导。《通知》落地，也意味着更多低成本增量资金将进入市场，对于房企而言，应抓住机会出售闲置存量土地，缓解资金压力，或将进一步改善其土储结构；对于地方而言，能增强地方政府的资金流动性，助力缓解地方政府资金压力，支持当地经济发展、保障民生；对于市场而言，有助于改善市场供求关系，是促进房地产市场止跌回稳的关键举措。

中信证券研究部在前述报告中预测，一线城市难以开发的土地规模偏少，土地回购最有可能发生在新一线和二线城市。考虑到土地显著的非标品特征，大多数未开发土地缺乏标准的价格体系，以接近历史成本价回购土地可有效稳定土地市场价格信号，稳定房价预期。

李宇嘉认为，收回收购的土地再出让时，地方政府或将结合市场形势，对规划条件进行调整，使得其更适应市场要求。部分无法再出让的回收土地，可能还要修改其功能和用途，部分或转建保障性住房。

刘国洪表示，自然资源部还将会同相关部门，研究设立收购存量土地专项借款，作为专项债券的补充，中国人民银行提供专项再贷款支持。

刘国洪指出，在盘活存量土地的政策措施中，除了支持地方政府收回收购闲置存量土地以外，还有两条路径。一是鼓励企业优化开发，二是促进市场流通转让。前者指对于企业有意愿、市场有需求的，允许分期办证、延期支付出让价款、合理免除企业违约责任等，缓解企业资金压力。后者指对于企业无力开发的，指导各地通过搭建交易平台、支持预告登记和“带押过户”转让、助推司法处置和合作开发等，激发市场活力。

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