西安发布2024年10月11日发布:解刘守英之忧

刘守英教授在《中国土地制度改革的逻辑与出路》一文中，对于农地承包经营制度改革（这里仅谈农地承包经营制度改革），曾指出：“基于“两权分离”的改革逻辑，‘现在看来，问题越来越多’”。这些问题具体包括以下五个在刘守英教授看来无法解决的问题。第一问题是“‘集体’时不时就冒出来，有违改革初衷”。第二个问题是“依附于‘集体’所长出来的‘东西’说不清、道不明”。第三个问题是“集体跟农户之间的发包、承包关系与农民土地财产权赋权的矛盾”。第四个问题是“成员权观念被强化，妨碍产权排他性功能的行使”。第五个问题是“‘承包权与经营权’合一保护，两者都觉得没保护”（详见附文）。在笔者看来，这五个问题又可直接归纳为两类问题：一类是集体土地“公权”改革出现的问题（注意这里是指集体土地产权制度改革，而非集体产权制度改革），这里涉及到第一、第二、第四个问题；另一个是集体土地“私权”改革出现的问题，这里涉及到第三、第五个问题。

正是这两类问题，让刘守英教授感到十分困扰，想做空“公权”又做不到，想做实“私权”又总是不那么称心如意……也就是说，无论是“公权”如何改革问题，还是“私权”如何保护问题，都让刘守英教授非常忧虑和困扰。那么，问题到底出在什么地方呢？该如何化解刘守英的忧虑和困扰呢？

一、关于集体土地“公权”如何改革问题

这里先纠正一个刘守英教授关于农地改革的一个常识性错误。刘守英教授在其文章里说：“改革所能做的是探索土地公有制的实现形式”、“土地制度改革的基本主线是在所有权和使用权分离上做文章”、 “对农地即承包地，现行的改革逻辑是维持集体所有权，强化农户使用权。也就是强化产权，两权分离以后把产权做强，然后把所有制变成一个法律上的、名义上的所有权。虽然‘两权分离’，但是做强后者。这是农地的改革逻辑”。在刘守英教授的这些观点中，集体土地产权制度改革就是探索（或者说是改革）土地公有制的实现形式，这是没错的，那改革土地公有制的实现形式是不是应该搞“两权分离”、并且要“强化使用权，然后把所有制变成一个法律上的、名义上的所有权”呢？绝对不是！因为如果作为拥有集体土地使用权的农户私权个体，通过改革获得了事实上的集体土地所有者权益，而作为集体土地所有权的公权主体，通过改革集体土地所有者权益全变没有了！这显然是土地私有制的实现形式啊！怎么能说是土地公有制的实现形式呢？

实际上，改革土地公有制的实现形式应该是改革土地公有制主客体的规模和范围。“一村集体土地归属一村农民所有”是集体所有制；“一县集体土地归属一县农民所有”也是集体所有制；“全部农村集体土地归属全体农民所有”当然同样是集体所有制。就是说，改革后，集体土地所有权仍然实实在在的归“农民集体所有”，这才是正确的农地改革逻辑。建国后的集体土地产权制度改革史也一直遵循着这样的改革逻辑。从“初级社”到“高级社”改革、从“高级社”到“三级所有，队为基础”改革、从“三级所有、队为基础”到“村集体所有”改革都是如此，都是改变集体土地产权主体、客体的规模和范围。

弄清楚了这个简单的土地公有制改革逻辑，也就弄清楚了刘守英教授为集体土地“公权”改革所困扰的主要原因。弄清楚了这个简单的土地公有制改革逻辑，也就弄清楚了集体土地“公权”如何改革的大体框架了，那么，集体土地“公权”改革具体的方案又是什么呢？

关于农地“公权”制度改革，即集体土地产权制度改革，正确的改革方案——只需将集体土地产权主体从“村集体”调整为“全体农民”即可——即“一村集体土地为一村农民所有”调整为“全部农村集体土地为全体农民所有”。

为什么“村集体”作为集体土地产权主体就不行，非要调整呢？笔者认为：有两大现实原因不得不调整：一、集体土地“村集体”所有，地方政府根本就不承认地方政府的逻辑非常简单：第一、根据土地公有制原则，集体土地和国有土地同样都是公有土地，所谓“村集体”所有只是“村集体”代表集体土地公权主体行使所有者权益而已，自身并不是真正的产权主体。第二、地方政府出让集体土地的钱全部用于本地区的基础设施建设了，当然有理由；而“村集体”卖集体土地的钱干什么用呢？这些在相当多的地方政府官员心理根深蒂固的思想逻辑直接导致的结果就是——不承认集体土地“村集体”所有，地方政府对集体土地有合法征收权。二、集体土地“村集体”所有，必然导致集体土地增值收益分配不公平改革本质上就是一种利益调整。集体土地产权制度改革同样如此，由于工业化和城市化发展的需要，一部分农村集体土地需要变更为经营性建设用地，但可以变更为经营性建设用地的村毕竟是少数，如果按照“村集体”所有的制度安排，就出现了将集体土地变更为经营性建用地、不再经营农业、不承担农业生产责任的农村单独获取了集体土地增值收益，而没有变更农地性质、继续进行农业生产、承担农业生产责任的“村集体”不能获取任何增值收益的局面。也就是说，“村集体”作为集体土地产权主体已无法平衡集体土地增值收益的分配矛盾。

基于这样的现实原因，“村集体”作为集体土地产权主体必须调整。而将集体土地所有权赋予“全体农民所有”，集体土地有了正确的集体土地产权主体，就可以驾轻就熟地回答刘守英教授的第一类问题了：

第一个、关于“‘集体’时不时就冒出来”的问题——新集体土地产权主体确立到“全体农民”身上之后，国家可以在全国所有县（市、区）设立集体土地产权中心，专门负责代表集体土地产权主体“全体农民”负责管理本地区集体土地产权。需要这个“集体”出现时，如地方政府强征农村集体土地时、如“村集体”侵犯农户承包经营土地权益时、如分享集体土地“非农”开发产生的土地增值收益时，它就会出现；不需要这个“集体”出现时，如强调保障农户稳定的家庭承包经营权时，它就不会出现。当然，刘守英教授的困境在于没有把“集体”改革没了，实际上，“集体”作为集体土地一级产权主体，既是国家保障农业长期可持续发展的需要，也是国家保护全体农民土地权益的需要，实在是没办法缺席。

第二个、关于“依附于‘集体’所长出来的‘东西’说不清、道不明”——新集体土地产权主体确立到“全体农民”身上后，所有集体土地“非农”开发产生的土地增值收益，可以统一划分为两部分：一部分作为使用者权益，直接由集体土地产权中心根据农地承包经营损失补偿给拥有农地承包经营权的农户家庭；剩余部分作为所有者权益，由集体土地产权中心直接分配给拥有集体所有权的“全体农民”。利益分配公平合理，再也不会出现依附于“集体”所长出来的“东西”说不清、道不明的问题了。之所以会出现依附于“集体”所长出来的“东西”说不清、道不明的问题，恰恰是因为“村集体”作为集体土地产权主体，是集体土地产权关系不清，利益分配不明的问题根源，而不应该盲目否定“集体所有制”，刘守英教授以为的取消了“集体所有制”，就会消除集体土地增值收益分配矛盾。实际上，这只能是改革思想家的一种主观臆断，只能会导致集体土地增值收益分配的更加不公平。

第四个、“成员权观念被强化，妨碍产权排他性功能的行使”——“成员权观念被强化”是因为在集体土地产权制度不清晰的情况下，部分已经获取土地增值收益巨额财富的“村集体”为合法占有这些土地财富而采取的一种重要手段。在新集体土地产权制度下，集体土地有了合法的产权主体，所有集体土地增值收益都被按照所有者权益和使用者合理分配，没有了集体财富，也就自然不会有农村强调集体成员权概念了。这里补充一下：之所有出现这种“成员权观念被强化”的情况，也是拜刘守英教授等主流改革派专家错误的改革方案所敕。“集体成员所有制”不正是当年刘守英教授等主流改革派专家的改革主张吗？

二、关于集体土地“私权”如何保护问题

让我们先回顾一下现行土地法律制度环境下的农地“私权”保护制度。现行土地法律对农地“私权”的保护主要通过《土地承包法》和《物权法》这两部法律。《土地承包法》第二十一条规定：“耕地的承包期为三十年”；第二十七条规定：“承包期内，发包方不得收回承包地”；第二十八条规定：“承包期内，发包方不得调整”。《物权法》第一百二十五条规定：“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利”第一百二十六条规定：“耕地的承包期为三十年”；第一百二十八条规定：“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限”。近年来，国家在农村大力推动的集体土地“登记”、“确权”工作，所颁发的承包经营权证书也明确注明承包期限。这里应当明确：法律和政策对于农地承包经营期限的规定就是30年，所谓“长久不变”，是指农地农户家庭承包经营制度长久不变。

实际上，只要对以上国家法律制度了然于心，我们基本上已经可以回答刘守英教授关于现行土地法律如何保护农地“私权”的问题了！刘守英教授的第三个问题是：“集体跟农户之间的发包、承包关系与农民土地财产权赋权的矛盾”——刘守英教授的本意是土地发包承包制度有碍农民土地财产权保护。要真正做到保护农户土地财产权，只能取消集体土地承包制度。实际上，集体土地发包、承包关系同农民土地财产权赋权根本就不矛盾。集体土地发包、承包关系是指30年承包期内发包方不得变更、收回和调整已承包出去的集体土地，而《物权法》对农民土地财产权赋权也是指保护农民在30年承包期内对所承包土地的财产权。集体土地承包经营权到期后，国家仍然可以通过农业政策决定是否再进行集体土地承包、是否再给农民集体土地承包经营权。

刘守英教授的第五个问题是“‘承包权与经营权’合一保护，两者都觉得没保护”——刘守英教授的意思是法律对农户承包权保护还不够，还没有真正将“承包权”绝对“产权化”。改革应对承包权和经营权分别赋权，以期达到农地进一步“私权化”的目的。实际上，农地家庭承包经营制度原本保护的就是农户的“承包经营权”，即必须经营才有承包权（“耕者有其田”思想），虽然法律同时也规定了农户在承包经营期限内，自己不再经营的、有流转权。但这并不影响农地重新承包时，发包方有权根据承包人的经营状况，决定是否给予下一轮承包经营权。这种制度安排是中国人多地少的基本国情所决定的，是一种各方均接受的农地无偿退出机制（《土地承包法》颁布后，又建立起农地有偿退出机制），是农地家庭承包经营制度最为重要的制度优势，也就是贺雪峰教授所讲的土地集体所有制的制度优势。现在以刘守英教授为代表的主流改革派无视这种制度优势，大搞“确权”、“登记”，“三权分置”，坚决将农地承包权同9亿农民固化在一起，极力推动农地产权私有化＋市场化退出机制，这明显是一种历史倒退。改革实践已经证明这完全是一种错误理论。

既然刘守英教授提到农地“私权”保护问题，那么，未来国家对于农地的“私权”到底如何保护呢？笔者认为：

首先、未来国家对农地“私权”保护必须在农地“公权”关系清晰的制度条件下，在“产权清晰”和“农地农用”规划原则基础上进行设计。明确了农地“公权”，就限制了地方政府、乡镇基层政府、村委会或村集体经济组织侵吞属于农民的土地整体利益，就真正保障了全体农民的土地所有者权益和乡村农户个体的土地承包经营者权益。

其次、国家将改革农地承包经营制度，按照“农地承包经营资格”进行农地重新承包，农户要获取农地承包经营权，必须拥有“农地承包经营资格”，没有取得“农地承包经营资格”就意味着农户将失去农地承包经营权（当然。失去农地承包经营权的农户国家会给予合理化补偿）。也就是说，法律只保障拥有“农地承包经营资格”的农户的土地承包经营权。

最后，随着农户经营规模的扩大和农民收入的增长，农地承包经营期限可按三十年一期，到期后自动延续的方式进行承包；在此基础上，保护农户“私权”的制度安排还会实行：一、法律应允许农户子女对农户的“农地承包经营资格”及承包地拥有继承权，但必须遵循“单一子女继承制”。二、法律应允许拥有“农地承包经营资格”的农户之间承包地“有限自由”交易，但规模必须有所限制。三、政策应给予获得农业专业技能、有志于从事农业的、无承包地的非农户“农地承包经营资格”，使其成为“新农民”。同时，法律也会保留“累计三年不经营的农地，承包方必须转让”等强制性、限制性制度选择。

所以，从以上制度设计或政策安排可以看出：为保障农业的可持续发展，保障农业从业者的根本利益，保护农户“私权”还是非常必要的。但保护农地“私权”改革并不应该像刘守英教授等主流改革派所设计的改革路线那样：先无限扩大农地“私权”——保障所有农户的土地承包经营权，再推动市场化流转——让农户高地租出租，以期达到没有规模化意义的规模化经营目的。而是应该先确立农地“公权”；在农地“公权”的基础上，改革农地承包经营制度（按照“农地承包经营资格”重新进行农地承包）和完善农地承包经营方式，力求达到农地适度规模化经营；当农户承包经营农地达到适度规模化后，再强化对农地“私权”保护。

附文：

刘守英：中国土地制度改革的逻辑与出路

如果土地继续作为发动机来推动发展，集体所有制改革、土地城乡分治的改革、征地制度的改革都不可能真正推进到位。回归常态就是改变现在地方政府卖地模式，使政府从经营者退回到服务者的角色，在这个基础上按现代土地制度来设计整个土地改革。

中国的土地制度改革一直是一个热门话题，同时又是争议很大、难以达成共识的议题。中共十八届三中全会《决定》出台后，社会各界对其中关于土地制度改革的内容总体反应不错，但也有一些不同的声音，这很正常。面对争议，中央确定了土地制度改革的原则，由中央定方案，地方试点，然后统一部署，法律先行，等等。在我看来，在社会共识尚未完全达成的情况下，通过试点形成政策和制度，通过法律修改解决改革合法性，是适合这一领域的正确改革路径。

从研究角度讲，对于这一问题有很多争论的声音，有这么大的分歧，是好事，更能激发我们进行更理性、全面的思考和更客观的分析。

我最近一直在思考的一个问题是，对土地问题的求解，需要认真清理一下十一届三中全会以来的土改策略和路径，也就是要反思，中国土地制度的改革逻辑是什么？这套逻辑现在碰到了什么问题，是否还行得通？

我的一个看法是，这些年来，改革推进一直在寻找折中办法，现在可能已经触碰到根本问题。如果不在这根子上面下功夫，不在更深层问题上找到突破口的话，土地制度改革可能很难有大的进展。

一、选择与变迁的两大约束

中国土地制度改革一直受到两大约束：一个是制度制约，另一个是目标制约。这两个约束决定着整个土地制度的选择与变迁。

一是制度制约。中国土地制度是国家基本制度，农村土地集体所有制和城市土地国有制是公有制的主要实现形式。从改革决策角度看，土地制度如何改革、改到哪里去，备选制度安排对公有制到底产生怎样的影响，是最在意的。

制度制约主要表现为三个方面。

第一，执政的合法性。因为执政党是以消灭私有制为执政基础的，所以，坚持公有制决定了执政的合法性。农民的土地又是共产党领着农民从地主手上分来的，是取得政权的法宝，土地公有制也是执政合法性的基础。

第二，中国特色社会主义。“特色”具体体现为中国共产党领导和坚持公有制。土地公有制是中国“特色”里面最“特”的制度安排。第三，基本经济制度。“基本”体现为公有制主导、多种经济成分并存，土地制度是基本经济制度里面最基本的制度。

有了上面的这几条制度制约，基本上就决定了土地制度改革中，哪些是可选择的，哪些是不可选择的。

二是目标制约。七届二中全会毛泽东主席提出把中国从农业国变成工业国。1949年以后的中国共产党一直就在为这个目标而努力。农业国变工业国的核心是实现经济的现代化。

无论是在计划经济时期还是在改革时期，不管有多大争议，面临多大困难和挫折，经济现代化一直是执政党达成的一个基本共识和目标。十八届三中全会提出被有些人所称的“第五个现代化”——国家治理体系和治理能力的现代化，实际上是制度现代化。

要实现农业国向工业国的转变，在前苏联范式下，只能是国家工业化和剥夺农民。由此发展模式决定的基本利益格局就是农业为工业服务，农村为城市服务。土地制度安排就是服务于这一目标的主要工具，土地制度变革也不能与这一目标导向相冲突。

因此，中国土地制度选择与变革实际上一直受到两个制约：土地制度是公有制的最主要实现形式；土地利益分配要服务于农业国变工业国的目标。这两大约束也就决定了中国土地制度改革的基本逻辑：

第一，所有制是锁定的。土地制度公有制是被锁定的，其他制度形式是被排斥在外的。公有制的主要表现形式是：城市土地国有制和农村土地集体所有制。这是不可被修改的。改革所能做的是探索土地公有制的实现形式。

第二，土地制度改革的基本主线是在所有权和使用权分离上做文章。土地制度结构的第一层次是所有制，第二层次是权利构成。由于第一层次是锁定的，改革只能在第二个层面寻求突破，即通过两权分离，扩大使用权的权能，发挥产权的激励和稳定预期的功能，调动土地使用者的积极性，以提高土地利用效率。

第三，土地成为发展的工具。从经济学上来讲，土地是派生性需求，它应该是引致性的，也就是经济发展需要土地扮演什么角色，土地才扮演什么角色。但是，从计划经济到改革时期再到现在，我们是倒过来的。在整个发展中，土地实际上起的是发动机的角色，成为谋发展的工具。为了将中国从农业国转型为工业国，为了实现经济现代化的目标，土地充当发动机的角色跑在最前面，然后来拉动马车往前走。

土地制度改革实际上看三块地：一是分给农民的承包地，二是农民盖房子的宅基地，三是农地转用，即农用地变成非农用地。这三块地在制度变革上基本就是在所有制锁定下，从“两权分离”的逻辑出发来推动整个改革进程，但是权利功能是级级弱化的。

怎么讲？对农地即承包地，现行的逻辑是维持集体所有权，强化农户使用权。也就是强化产权，两权分离以后把产权做强，然后把所有制变成一个法律上的、名义上的所有权。虽然是“两权分离”，但是做强后者。这是农地的改革逻辑。

宅基地不是这样。对宅基地虽然也是将集体所有权和使用权分离，但宅基地制度演化的结果是强化了前者，模糊了后者。在构建宅基地制度时，集体所有权是越做越强，农户使用权的保障在制度构架里面是缺乏的，农民宅基地的产权功能基本丧失。

农地转用这一块就更差了。农地转用基本上就是剥夺农民集体所有权和使用权。在转用上，它启动了城市国有和农村集体所有的架构，结果是“两权分离”实际上变成了两种所有制的分治，这种分治导致集体所有权和使用权基本上被取消。

(二)“两权分离”改革逻辑的结果

很显然，按照所有权和使用权分离的逻辑，搞制度设计的人已经煞费苦心了。如果这套改革路径能够走下去，就继续走。现在看来，问题越来越多。“两权分离”改革逻辑的结果是什么？

第一是“集体”时不时就冒出来。改革初期的初衷是，把使用权做实，让产权发挥作用，让农民好好种地，给你集体留着法律所有权，但你别跑出来生事。但是，事后证明，“集体”却时不时出现。因为集体所有制还是作为一级主体存在。有时是政府让它冒出来。我们在基层调研时，发现“集体”没有安分过。它冒出来时也没辙，因为在法律上“集体”也是一级。

第二，依附于“集体”所长出来的“东西”说不清、道不明。这是现在农村治理里非常大的一件事。现在“集体”实力强的地方，主要靠先下手为强，集体强人自己把农地变成建设用地。华西村、北京周边的村都是这样。现在这些在“集体”上长出的东西，由于先天没有明晰的产权安排，后患无穷。现在集体上长出的东西，都离不开两个制度基因：一个是依托于集体的土地，另外一个是依托于集体成员权。

但是，在“集体”的土地上长出来的算谁的呢？在一个说不清、道不明的母体上长出来的“东西”越大，大家就越去搅和这件事。这就在农村的治理问题上不断地出事。比如“乌坎事件”，它不是个例，带有制度层面的因素。

第三，集体跟农户之间的发包、承包关系与农民土地财产权赋权的矛盾。农民现在手上的土地是在集体所有权不变的情况下，由集体经济组织发包到农民手上的。按法律上的这种安排，它是一种合约关系，也就是债权关系。但是，《物权法》赋予农民土地财产权。从债权变成财产权，集体所有权下的承包发包关系如何去实现？

第四，成员权观念被强化，妨碍产权排他性功能的行使。在集体所有制不变的情况下，改革的结果是变成成员权所有制。中央政策意图切断这种纽带，但现在面临的问题是，成员权被内部化了。

在农民观念里，集体所有制就是人人有份。“人人有份”后，与前面提及的两套制度——“增人不增地、减人不减地”和“长久不变”产生非常大的冲突。农民会说：“不是集体所有制吗？那我增加的人凭什么不给地？减少的人为什么不给拿掉？”还有“集体资产长大后为什么不给我分股份”？

这些事的根源在哪儿呢？根源在整个成员权观念被强化成农民根深蒂固的东西。农民现在认可的集体所有制就是份子权，但是承认份子钱，最后的结果就是产权要排他就很难。

比如南海一直在探索集体股份制改革，最后就非常困难。最初，农地变成集体建设用地时，集体说：“你的地就不种了，把它做成股份，以后大家就按股分红，土地集中起来经营。”这实际上是成员权继续延伸到非农用地上，农民说：“可以。”

但是，往下走就面临着很大的问题即股权福利化，只要是集体成员就不断地要有钱分，这样“集体”上面长出来的资产就没法长大。因为长的话，农民不放心。后来尝试固化股权，即：现在集体组织的成员按成员权分红，增加的人就按资购股。但增加的人不干，这个最后就被推翻，现在变成以家庭为单位来固化股权，就是不在集体内部不断地分隔而是在家庭内部之间分化。

第五个问题是“承包权与经营权”合一保护，两者都觉得没保护。《土地承包法》和《物权法》保护的是农民土地承包经营权。在承包者跟经营者合一的时候，“承包经营权”作为一种权利保护是没有问题的。

在改革初期，农民基本上就是自耕农。但是，后来承包者有可能不是经营者。比如现在2.6亿人离开农村，离开后还是会有承包权，但是已经不种那块地了，就是说，承包权跟经营权两者是分离的。合一保护的结果，就是拥有承包权者不再耕种这块土地时，就把经营权转出去，但农民又担心把经营权转出去以后回不来。二轮承包时就有这个问题。

另外，集体经济组织有时为了做强经营权，可能要削弱农户承包权。所以，承包权与经营权事实上分离，这两者之间在制度运行上现在会面临很大的问题。

最后是承包经营权赋权也存在很大问题。承包经营权现在有占有、使用、收益和流转权能，但不能抵押、担保和继承。抵押、担保权在赋权时争议非常大，大家担心万一承包权抵押出现风险的时候，会导致承包权的丧失。所以，十八届三中全会把承包权与经营权分离，给经营权设抵押权，承包权不设抵押权。但是，这件事解决了没有？事实上没有。另外一个问题就是没有继承权，现在农村第一轮包地的农户中，有的已经老两口都没了，这些地是按承包发包关系交回集体，还是按财产权自动给下一代？即便给下一代，是继续走家内均分，还是像日本、欧洲一样走长子继承制？都没有制度安排。

三、宅基地制度选择与变迁

宅基地制度构建更为复杂。改革前，宅基地制度跟承包地的逻辑是不大一致的。

第一，宅基地的私权一直保留到了高级社。这跟农地不一样，因为那时候主要是农地要为工业化服务。

第二，“三权分离”：宅基地集体所有权与农户使用权相分离，宅基地使用权与房屋私有权相分离。就是所有权是集体，使用权给农户，再就是房屋是私权。即便在“文革”时，文件里对这一条都是非常强调的：房屋那块绝对不能动。“三权分离”的体制实际上是在改革前形成的。

这一套制度形成以后，改革以来在宅基地的构建上有如下特点：

第一，无偿取得宅基地的制度。这是在改革以后确定的，但是，当地分给农户以后，农户盖房怎么办？

第二，强化成员身份在后续改革中无法实现。改革之前，对出去的军人、教师、华侨等，当时有很多文件规定，这些人一旦回来还是分配宅基地。但是，改革以后对成员身份在强化，只有集体经济组织成员才能获得宅基地。总之，身份权的强化是在改革后，无偿取得的制度设立也是在改革以后。

第三，将宅基地作为建设用地的一类是在改革以后。因为《土地管理法》是在1987年以后才有的，之前也没有“建设用地”一说。但是，宅基地有什么权？《土地管理法》从来没说。划为建设用地后，宅基地受指标管制强化了，农民盖房要有建设用地指标。但事实上农民盖房基本上拿不到建设用地指标，指标到了县一级作为建设开发的指标，怎么可能给农民盖房呢？所以宅基地划为建设用地在权利上没有体现，只是管制被加强，农民用就被查违法。

第四，政府规制增强。宅基地是一种特别的用益物权。一般用益物权有占有权、使用权和收益权，可宅基地只有占用权和使用权，没有收益权。所以，宅基地制度变成一个集体经济组织以成员权身份无偿获得的居住权。

宅基地制度“三权分离”改革逻辑的后果是什么呢？

第一，宅基地的集体边界被锁定是弊大于利。宅基地的一个基本边界是只有集体经济组织成员才能获得宅基地，这个边界被锁定后，非集体经济组织成员不能进到宅基地的使用里面去。但是，这个锁定有效吗？现在虽然法律上的边界被锁定，但事实上宅基地的集体边界在不断地被突破。尤其是在沿海地区、城市近郊地区，其集体的边界以成员身份来界定宅基地的法律和现实之间的分歧越来越大。

第二，跟承包地相比，宅基地的集体所有权被实化，使用权被弱化，这是未来宅基地制度改革面临的非常大的一个问题。到底朝哪个方向改？是把集体所有权做得更实，还是把使用权做得跟承包地一样，把它做得更强？现在分歧非常大：有一类人说要把前者做强，另一类人说要把后者做强。

第三，现在宅基地使用权与房屋所有权是分别赋权。宅基地使用权是集体的，是集体所有下的使用权，房屋是私权。十八届三中全会的文件中，农民的住房财产权可以试点抵押担保和转让，没有提及宅基地使用权，这就是未来想把房屋的所有权权能越做越大。但这个所有权是在宅基地的使用权上的，两者之间存在实物上的不可分割和权能上的分割。这怎么办？反正我们没有办法。农民想出了很多办法，一些地方的农民现在基本上把使用权和房屋打通了。

第四，宅基地作为建设用地的一类只享受指标和审批管理的义务，但是没有给这一类建设用地赋权。宅基地的权利设置只有占有权、使用权，没有收益权。这种权利设置跟事实之间的差异越来越大：事实上农民宅基地的交易大量发生，除了沿海地区，农村人口流动大的地区基本上都有发生。

四、农地转用制度的选择与变迁

先看制度安排。第一，“82宪法”规定的城市土地国有和农村集体所有，是让农地在转用上受制最大的一套制度安排。起初设计两种制度并存是为了把集体这块权利保住，但是后来城市化高速到来以后，两种所有制就变成土地国有化的过程。

第二，农地转用一律征收，就是按原用途征收土地。

第三，所谓的借鉴西方现代国家的用途管制。事实上是“三重管制”：城市规划、土地用途与所有制。现在整个土地转用实际上就是城市规划从中心往外扩，城市规划是一个硬规划、硬约束，城市政府用城市规划圈地。然后，用途管制是管什么呢？管农地变建设用地，它是一个土地转用的规模管制和土地用途的管制。在城市规划作为硬约束的情况下，土地用途管制实际上是一个软约束。

城市为什么不断地往外扩张？因为所有制管制是规定农民的农地变建设用地只能是实行按原用途征收，所以地方政府通过规划、管制，最后把农民集体所有的土地弄到了自己手上。这样，所有制管制就变成一个政府获得土地牟利的工具。

第四，市县政府垄断土地一级市场，征收以后政府独家去卖。

第五，土地资本化与土地抵押融资。

这套支撑整个农地转用的制度安排，好处是“快”，整个城市面貌焕然一新，工业化发展迅速，中国成为全球制造工厂和第二大经济体，但后果是：

第一，整个经济运行恶性循环：卖地—地方政府的信用担保—把土地抵押和融资—靠房地产作为出口。这四个环节现在都岌岌可危，卖地、地方债务、土地抵押和融资平台、房地产都面临风险。首先原来靠卖地来支撑的低成本城市化时代已经结束了，征地拆迁的成本非常之高，政府卖地的纯收益不断下降。其次，地方债务基本上也是靠卖地支撑，借新还旧。再就是土地抵押和融资平台。最后，房地产现在也面临很大的问题，现在地价那么高，房地产造那么多高价房装得了人吗？

第二，现在提倡“新型城市化”：高效、包容和可持续，就是旧城市化不高效、不包容、无法可持续了。

第三，土地治理困境。十八届三中全会提出治理体系和治理能力现代化，土地治理问题不解决，这个现代化就很难实现。这里面最大的问题是官民冲突，靠征地拆迁来维持的发展模式里是政府跟老百姓的冲突。

第四，新农民问题。原来一直讲农民问题是农村的农民问题，现在的新农民问题是农民土地的利益得不到分享，也就是增值收益分配问题。另外一个就是进城以后的农民跟土地之间的矛盾，这个矛盾很严重，要找到一个解决的办法。

五、土地改革需要动根子

总的来说，支撑这套制度的最主要的理论基础是：一、公有制。二、土地的特殊性。三、用途管制制度。四、涨价归公。

从“两权分离”、不动所有权这套制度安排在承包地、宅基地和农地转用上，我们不可谓不努力，但是，制度绩效不尽如人意是显然的。如果继续采用这套改革逻辑，就会面临非常大的困境，要有足够的智慧找出新的改革逻辑。

在我看来，现在应该反思两权分离改革逻辑，在根子上动手术。涉及如下问题：

一是集体所有制的改革。如果集体所有制的改革不往前推，再继续走“两权分离”改革的模式，是很难的。现在要改革的话，按什么路线走呢？在公有制下来改集体所有制，是否可行？

第一是农地。除“长久不变”以外，另一个非常重要的制度设计是承包经营权制度改革，赋予承包权有占有、使用、收益和流转的功能，就是把承包权做实(使用权、收益权、流转权)，然后将承包权流转给未来种地的人做经营权的抵押和担保权。

第二是宅基地。宅基地改革现在分歧最大。因为大家担心农民把宅基地卖了，会造成流离失所，现在对宅基地讲的是“保障农民宅基地用益物权，完善宅基地制度”，然后，“试点推进住房财产权抵押、担保和转让”，基本上还是按“三权分离”这套制度在设计。

宅基地的制度改革上核心是什么呢？如果宅基地的用益物权还是只停留在保障占有和使用权，那等于不改革。宅基地的权能扩大到什么程度，是改革面临的重要问题。

我的建议是：最起码把宅基地的用益物权扩大到跟一般用益物权等同，即：占有、使用、收益权，然后再对宅基地的用益物权进行分类改革。比如城乡结合部地区、沿海地区这些已经没有福利分配的地区，宅基地就直接按财产权制度来进行改革试点，占有、使用、收益、流转就按财产权来对待。传统地区可以先往后放一点。

宅基地的另外一个改革是怎样完善宅基地制度，核心是按成员权无偿分配的制度能改革到什么程度。

怎么完善？我的建议是：一、无偿变有偿，改革成员权获得宅基地制度。沿海地区和城市化地区现在已经没有福利分配一说了，可以顺应这些地区城市化的进程，将现在这套按集体成员边界来划界的宅基地制度打开，让宅基地进入土地市场。

二是两种所有制分治改革。城市土地国有和农村土地集体所有这套制度如果不改革，农转非用这套制度改革是无法取得进展的。现在最主要的问题是城市土地国有怎么解决。现在最矛盾的区域在城市建成区和城市规划区中间的地段。这一地段很多都没有征收到政府手上，但是规划控制不准人家用了。这些集体所有土地未来是继续走征收，还是走十八届三中全会讲的“集体经营建设用地进入市场”？改革的核心在这个问题上。

三是土地治理体系改革。其核心是处理政府和老百姓的关系，核心问题是土地增值收益的分配。分配原则、农民的份额、不同类型的农民在土地增值收益分配中的取得方式等，如果设计不好的话，就是未来的火药桶。

最后，要将土地问题回归常态，使土地从发动机回归为引致型。回归常态就是改变现在地方政府卖地模式，使政府从经营者退回到服务者的角色，在这个基础上，按现代土地制度来设计整个土地制度的安排才有可能性。

如果土地继续作为发动机来推动发展，集体所有制改革、土地城乡分治的改革、征地制度的改革都不可能真正推进到位。土地问题只有回归常态，其他的土地制度改革才能向前推动，现代土地制度才能构建起来，社会才有可能正常起来。

【管家婆一肖资料大全开奖结果】【管家婆一肖一码精准资料】

【2024澳门天天开好彩大全】 【澳门王中王100%的资料2024】

【香港二四六开奘结果开奖结果查询】 【三肖必中特三肖三码官方下载】

【澳门最快最精准资料大全】 【新澳历史开奖最新结果】

【2023年澳门今晚开什么】 【新澳好彩免费资料查询】

【2023澳门资料大全正版资料开奖记录今晚】 【2024年新奥门免费资料开奖记录查询】【新澳门开奖结果2023开奖记录查询开奖结果记录】

点赞数: 0