经济制裁——封锁比战争更可怕｜《财经》书摘

对那些经历过一战的人而言，经济封锁给他们留下的印象相当深刻。俄国从事航运业务的企业家鲍里斯·卡多姆采夫在回顾1917年时写道：“封锁就像巨浪一样，一遍又一遍地拍击过来，一会儿拍到这边，一会儿拍到那边，直到国家这个巨人身上的每一块骨头都被打碎。”他认为：“如果要给予封锁真正的重视，明确其在‘世界历史’中的真正地位，就必须完全改写战史。”

从封锁中诞生的制裁

在1917年的前四个月当中，世界历史的确发生了决定性的转变。事实上，促成这一决定性转变的重要因素既包括协约国对同盟国施加的经济压力，也包括同盟国对协约国施加的经济压力。当德国封锁丹麦海峡，奥斯曼帝国关闭土耳其海峡后，俄国就丧失了其与外部世界沟通的主要通道。战前，世界上四分之一的粮食贸易都需要经过达达尼尔海峡。由于黑海与波罗的海的商船受到两方面的封锁无法顺利出海，俄国位于北极圈的港口每年又只有六个月可供通航，所以，俄国的经济承受了巨大的压力。由于没有足够的出口换取收入，也无法进口煤炭与粮食，到1917年初，仅靠铁路运输已经无法满足俄国军队（世界上规模最大的军队）与平民的日常需求了。当年3月，一场革命推翻了圣彼得堡的沙皇政府。就在同一时期，德国决定重启无限制潜艇战来迫使英国投降，而这一行动带来了第二个转折点：美国站在了协约国一方，加入一战。

对于针对同盟国的封锁来说，俄国革命以及德国恢复无限制潜艇战都是相当重要的事件。随着沙俄军队崩溃，对中欧实施的经济包围圈的东侧也崩溃了。对于同盟国而言，欧亚大陆上巨量的资源现在唾手可得。德奥两国希望能从中攫取足够的原材料以维持战争。同时，美国的加入大大增强了协约国集团的实力。美国不仅控制了大量的原材料、粮食以及资本，美国国会还通过了美版《对敌贸易法》，开始征收敌国政府及其公民的“海外资产”。随着拉美各国纷纷效仿美国，对同盟国宣战，德国失去了其在西半球的大部分海外投资。最后，美国军队的到来终结了德军在西线战场取得胜利的可能，让西线的战斗进入倒计时阶段。

随着战争进入最后一年，经济战也变得越发重要。1917年底到1918年夏天的几个月里，英法美三国有关“经济武器”的威力、所取得的效果等讨论达到顶峰。原材料控制似乎成为一种确保赢得战争的武器，这一武器同样能迫使战败国老老实实地服从安排。不只是协约国认识到了控制资源的重要意义。在与俄国进行停战谈判以及随后利用东方的和平状态时，德国领导人也迫切要求控制黑海与高加索地区的资源，为此，他们还发动了几次不切实际的远征以期获得必要的原材料来抵御未来可能出现的封锁。然而1918年秋天，让帝国土崩瓦解的并非眼前的物资短缺，而是战场上的筋疲力尽以及西线德军士气的崩溃。

这一系列戏剧性的转变使得战争最后两年人们心中的胜利图景也发生了巨变，这些转变深深地影响了封锁政策，进而影响到后来国际联盟的制裁机制。德国对东方资源的大肆搜刮让协约国相信有必要在1918年11月停战后继续维持封锁状态；直到1919年7月魏玛政府签署《凡尔赛条约》后，最后的经济制裁措施才完全解除。同时人们认为，新的世界秩序是否稳固将取决于如何控制全球原材料，这促使协约国提出了大量有关建立制裁机制的建议无论这些建议的具体内容如何，很明显，诞生于巴黎和会的新国际组织将“通过经济压力来进行统治”。

《国联盟约》第16条是一个各方相互妥协的方案，因此这一条款存在秘密外交所具备的所有缺陷。首先，封锁是否真的帮助协约国赢得了战争是一个非常开放的问题，并不存在一个能说服所有人的答案。其次，塞西尔、莱昂·布尔茹瓦都未曾假设国际联盟仅依靠经济制裁就能有效运转。这两个人都认为，国际联盟必须具备一定程度的军事干预能力，即使只是最低限度的军事干预。英国人也没有打算将制裁打造为一款能在和平时期动用的武器；根据普通法传统，他们更倾向于公开发动经济战。但在巴黎和会上，时任美国总统伍德罗·威尔逊及其法律顾问大卫·亨特·米勒拒绝了上述两项英法提出的意见。因此，经济制裁最终的制度设计出乎很多人的意料，同时，作为成功塑造历史的武器，经济制裁在意识形态上的吸引力大幅增加，但经济制裁所能发挥的作用也很可能被夸大了。

经济武器的标准化

1920年7月，国联掌握最高权力的机关——行政院，在西班牙北部沿海城市圣塞巴斯蒂安举行会议。会议上，时任英国外交大臣贝尔福强调了他认为国联最需要的东西。贝尔福表示：“我们必须有能力实施经济封锁。在这个文明的时代，没有哪个国家能承受得起如此级别的打击。当然，国联不可能经常动用经济制裁，因为不服从国联指令的情况不可能时有发生。”在他看来，国联的制裁首先是一种威慑，而在一战后的十年中，这一观点得到了国际主义者的普遍认可。

随着加入国联的国家越来越多，这一威慑效果也就越来越强。法国人一直希望将国联打造为一个“迈向普世化”的机构。但在这一时期，这仍然只是一个美好的愿望。战败国德国以及发生共产主义革命的俄国都没能加入国联。让问题进一步复杂化的情况是，1920年3月美国参议院拒绝批准《凡尔赛条约》《国联盟约》，这意味着作为国联执行机构的行政院内只有四个常任理事国——英国、法国、意大利、日本，另外四个非常任理事国由大会，即国联的立法机构选举产生，任期三年。

《国联盟约》第16条所规定的打击侵略国的程序并非欧洲三大国（英、法、意）所掌握的唯一多边强制机制。根据《凡尔赛条约》，上述三国与行政院非常任理事国比利时有权接收德国赔款。如果认定德国没有遵守条约，那么上述四国有权采取严厉的经济或军事手段强制执行。因此，在一战后的国际秩序中，制裁呈现一种结构性的紧张关系。在国联内部，人们认为制裁有助于维护世界和平。但实际上，实施制裁的权力掌握在那些利用《凡尔赛条约》所规定的单边制裁机制来追求本国在战争赔款问题上的特殊利益的欧洲大国手中。在两个不同领域中，英、法、意采取了相类似手段，使他们在宣扬普世主义的同时也践行着强权政治。

20世纪20年代初有关经济武器的讨论在根本上就充满了模糊性：制裁究竟是大国竞争的另一种工具，还是超越大国竞争的一种手段？1921年8月，国联组建了一个特别专家机构——国际封锁委员会以明确《国际盟约》第16条的含义，并使相关职能清晰化在国际封锁委员会的决议墨迹未干之时，第一次涉及动用经济制裁的危机就爆发了，该条款的威慑功能也随之受到考验。

1921年11月，国联适时发出了制裁威胁，迫使南斯拉夫停止了对阿尔巴尼亚北部的蚕食。制裁使本可能演变为十年内第四次巴尔干战争的危机得到有效遏制。这种成功的团结表现与利用制裁来强制执行《凡尔赛条约》并要求德国履行战争赔款的行径之间形成鲜明对比。从1921年年初开始，协约国就强行占领了德国的港口、海关，之后事态进一步升级为对鲁尔工业区的占领。在鲁尔危机期间协约国之间的意见分歧就已埋下伏笔，1923年，法西斯主义者贝尼托·墨索里尼统治的意大利对希腊的科平品发动了惩戒性远征，这一事件使国联的制裁威慑面临更多问题。对于在和平时期的经济压力而言，帝国式的等级制度比主权国家间的平等准则更具影响力。

新多边主义中的制裁

在《联合国宪章》中依旧存在的经济制裁，标志着一种新国际主义的胜利。正如那些经历过“19世纪末”的人所意识到的那样，战后秩序中的经济制裁也算得上是国际法领域内的一次重大革命。英国政治家约瑟夫·肯沃西就意识到了这一点。一战期间，肯沃西供职于海军部，1919年他极力批判协约国对俄国实施的不宣而战的封锁。到1944年肯沃西离开自由党，成为上议院中的一名工党议员。二战期间他观察到，“在这些日子里，首先发生的是极权主义战争，然后是其他国家联合起来对德国、日本这样的强盗国家发动的战争，中立的概念已经基本消失了。在未来，你不可能再看到旧有意义上的中立国了，如果我们不能在战后成功地建立起一套新制度，以确保在新的侵略者出现之时，世界上不会再有中立国存在，那么我们就没能在政治上赢得这场战争”。

在战后新秩序中，经济制裁以新的面貌重新登场。战间期的制裁史要么被遗忘了，要么被视作一个错误的开端，要么被视作一次失败的理想主义实验。相比之下，联合国主导的禁运以及冷战期间的制裁则被描绘为代替核战争的更优解，是避免过去悲惨历史重演的重要手段。然而事实上，经济武器是战间期的产物，被权力政治带到了战后秩序之中。1945年后发生的变化在于，一个新的国家集团就新的制裁体制框架达成了一致。之后的制裁史在性质上也发生了变化。在战间期，制裁主要是欧美国家的事情；而在战后，制裁扩展到了全球范围。

经济制裁堪称没有硝烟的核武器，一战期间曾导致近百万人死于其带来的疾病和饥饿。制裁是一场全球化和自给自足的经济博弈，轻率地使用制裁不仅无法屈人之兵，甚至可能带来反噬。

责编 | 肖振宇

来源：财经杂志

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