独家 “穿梭外交”的特使与特别代表

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中国政府欧亚事务特别代表李辉于3月2日起访问俄、乌、德、法等国以及欧盟总部，就推动政治解决乌克兰危机开展第二轮穿梭外交。

在此之前，2月份，中国政府欧洲事务特别代表吴红波会见欧洲议会前议长舒尔茨，就中德、中欧关系等问题交换意见；外交部阿富汗事务特使岳晓勇赴多哈出席第二次联合国秘书长阿富汗 问题特使会议；中国政府朝鲜半岛事务特别代表刘晓明与美国对朝事务高级官员朴正铉视频通话，就朝鲜半岛形势交换意见。

1月份，曾任中国外交部副部长、联合国副秘书长的刘振民，接替解振华，出任中国政府气候变化事务特使。外交部亚洲事务特使邓锡军，则陪同外交部副部长孙卫东访问缅甸。访问期间，就中缅关系和缅北局势等问题深入交换意见，双方强调将共同维护中缅边境和平稳定，合作打击电信诈骗等跨境犯罪活动，中方重申将为缅北和平进程提供支持。

往来穿梭，斡旋调停冲突

近些年来，越来越多的中国“特使”或“特别代表”，出现在国际舞台上。譬如，去年底，外交部非洲之角事务特使薛冰去年底接连访问埃塞俄比亚、肯雅相关机构；中国政府中东问题特使翟隽与以色列、阿盟、土耳其、阿联酋、约旦、挪威、法国等各方 交换意见，参与调停巴以冲突；中国政府太平洋岛国事务特使钱波出席太平洋岛国论坛对话会，阐述中国发展与太平洋岛国关系的“四个充分尊重”政策，宣介对接“一带一路”建设。

特使与常驻某国或某国际组织的大使不同。大使主要负责中国与驻在国之间的双边关系，或常驻某国际组织（联合国、世贸组织等），参加各种日常工作，发挥大国作用。而特使（特别代表）专职负责某项工作，没有在外的常驻地，但其需要协调的范围又极其广泛，需要往来穿梭世界各地，与众多利益相关方，包括区域周边国家、有关国际组织、主要 大国等打交道，开展斡旋、沟通、交流、对话、会谈等。

以解振华为例，从2015年起担任首任中国政府气候变化事务特别代表（2021年改称“特使”），长达近十年时间，频密参加了众多双边、多边气候变化谈判。去年11月，他与美国气候问题特使克里在加州达成《关于加强合作应对气候危机的阳光之乡声明》，为两国元首会晤、中美关系回暖，注入了正能量；其后又率队 出席了在迪拜举行的第28届联合国气候变化大会，为自己的职业生涯画上句号。

聚焦热点，践行大国责任

这些特使的前缀不尽相同，代表不同的受权来源。有的是冠以“中国政府”，如“中国政府中东问题特使”“中国政府欧亚事务特别代表”；有的是以“外交部”名义，如“外交部非洲之角事务特使”“外交部亚洲事务特使 ”“外交部二十国集团事务特使”。二者的层次略有差异，通常来说，前者的涉及范围更广，所处理的问题具有更大的国际影响力；后者的功能相对更加集中聚焦。

2002年设立的中东问题特使，代表中国政府就巴以冲突等地区热点问题同有关各方面进行沟通。这是中国政府任命最早的常设外交事务特使。曾经担任中国驻巴林、约旦、伊朗等国大使的王世杰，出任首任特使。类似负责处理特定问题的特使还有中国政府朝鲜半岛事务特别代表、中国政府叙利亚问题特使、外交部阿富汗事务特使、中国政府达尔富尔问题特别代表等，都是聚焦存在严重冲突或对峙的局势紧张 地区。

2022年设立的“外交部非洲之角事务特使”，是中国最新设立的一个特使岗位。首任特使薛冰，曾担任驻美国、肯雅、澳大利亚、加拿大、巴布亚新几内亚等国的外交官。该特使职务贯彻中国提出的“非洲之角和平发展构想”，致力于化解埃塞俄比亚、厄立特里亚、吉布提、索马里、肯雅等国的矛盾分歧，促进区域经济振兴、解决贫困和社会发展。

第二类特使是负责某一地缘区域。如2019年设立“中国政府欧洲事务特别代表”，以协调处理涉欧事务，推动中欧高层交往，推动中欧全面战略伙伴关系持续健康稳定发展，加强各领域交流和务实互利合作，资深外交官吴红波担任 首任特别代表。他曾担任中国外交部部长助理、驻德国大使、联合国副秘书长等职。2022年，又设立了中国-中东欧国家合作事务特别代表。此类职务还有中国政府拉美事务特别代表、中国政府太平洋岛国事务特使等、中国政府欧亚事务特别代表、中国加勒比事务特使等。

需要注意的是，一些特使的职责并非固定不变。如2007年设立中国政府非洲事务特别代表时，当时重点围绕苏丹达尔富尔问题展开工作。外交部亚洲事务特使，目前的主要职责的是斡旋调停缅北局势。

贡献方案，参与全球治理

第三类特使是负责全球治理重要问题，如中国政府气候变化事务特使、外交部人权事务特别代表。现任人权事务特别代表杨晓坤，曾任中国驻日内瓦代表团公使衔参赞、驻英国大使馆公使衔参赞。

随着中国在一些重要国际合作平台上的作用日益强化，事务日益繁重，相应也设立了一些新的特使。如外交部二十国集团事务特使、金砖国家事务特使。不过，与其他特使一般自身外交官专任不同，这两个特使一般由外交部国际经济司司长兼任。以“特使”名义，赋予了其更多的许可权。此外，专设有外交部中阿合作论坛事务大使、外交部中非合作论坛事务大使。

总而言之，中国特使以实现地区和平稳定、安全发展或解决全球治理困境难题为使命。特使制度的建立与发展，特使设置数量的增加与范围的拓宽，是中国国际地位与国际影响力不断提高的显著标志，也是中国主动履行国际责任、维护世界和平稳定、建设性参与全球公共治理的 具体体现。“特使外交”也成为中国全方位整体“大外交”的重要组成部分。

文 | 马浩亮

来源 | 香港《经济导报》

此文为香港经济导报原创稿件

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