证券时报

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证券时报记者 郭博昊 贺觉渊

管好政府“钱袋子”，合理分配宝贵的财政资金，事关国家治理和百姓民生。“深化零基预算改革”是党的二十届三中全会部署的一项重要改革任务，加快预算管理科学化、精细化是建立现代财政制度的重要举措。

随着各地陆续启动2025年预算编制工作，越来越多的地方政府近期表示将在新一年预算编制中深化零基预算改革。据证券时报记者不完全统计，目前全国已有14个省份发布零基预算改革行动方案或在2025年预算编制工作会议上部署零基预算改革事宜。受访专家学者向证券时报记者表示，为更好推进零基预算改革，应首先卸下地方存量债务的“包袱”，同时树立各部门“一盘棋”理念，从中央和地方两个层面精准发力。

多地推动零基预算改革

零基预算，是指在编制预算时，不考虑以往所发生费用的项目或费用数额，以零为基点，一切从实际需要出发，逐项审议预算期内各项费用内容及其开支标准是否合理，在综合平衡的基础上编制预算。四季度以来，多个省份发文将推进零基预算改革。

10月8日，江苏省委常委会会议审议《江苏省深化零基预算改革方案》，强调深化零基预算改革。内蒙古自治区近日印发《实施零基预算改革三年行动方案（2025-2027年）》，提出2025年起自治区本级预算部门、单位和部分盟市、旗县（市、区）作为第一批试点，在编制预算时将实施零基预算改革。

内蒙古自治区财政厅预算处处长刘志伟曾指出，实施零基预算改革，是不受以往预算安排影响，通过制度性安排，取消支出基数，根据支出标准合理测算资金需求，可以大力压减非刚性非重点支出、低效无效支出，把有限的资金用在紧要处。

部分早前开展零基预算改革试点的省份如今已逐渐收获改革成效。2022年，安徽以全面实施零基预算改革为抓手，积极推进预算管理方式创新，两年多时间，安徽全面清理重塑省级185项支出政策，清退压减资金85.8亿元。

东北财经大学会计学院审计系教授唐大鹏告诉证券时报记者，零基预算模式允许财政资源根据当前的实际需求进行分配，避免“沉淀资金”和“预算刚性”，也有助于识别和纠正过去的预算错误，确保每项支出都能经得起严格的审查和评估，从而提高预算透明度。

推行改革

需“卸包袱”与“一盘棋”

改革并非一帆风顺，早年间推进零基预算试点的省份改革效果不一。目前，地方财政收支紧平衡压力不减，部分地区债务“包袱”较重，推行零基预算改革面临诸多现实压力，在零基预算下，每一项支出都需要重新评估和论证，这在短期内或导致财政支出的不确定性增加。

推行零基预算改革需要对每一个发债项目进行详细分析和评估。截至2024年9月末，全国地方政府债务余额已超44万亿元，其中包括非政府债券形式的存量政府债务1662亿元。“这意味着预算编制人员需要花费大量时间和精力进行数据收集、分析和评估存量项目。”唐大鹏表示，在财政收入增长放缓的情况下，地方财政可能倾向于保护既有支出项目，以确保基本公共服务的稳定供给，从而对零基预算的推行构成阻力。

政府总预算由部门预算构成，如何推动各部门由以往的“护盘子、争资金”向“谋项目、讲绩效”转变，是深化零基预算改革的关键，也是推进改革的一大挑战。

看安徽改革实践，为突破传统的资金分配使用模式，安徽建立重点领域统筹资金使用工作专班机制，确保资金跨部门整合。在支持科技创新上，安徽将省科技重大专项、“揭榜挂帅”、长三角联合攻关等政策整合成一个“省科技创新攻坚计划专项”，由科技部门牵头，资金总量从原来的每年约4亿元强化至10亿元。

对外经济贸易大学政府管理学院院长李明对证券时报记者表示，能否调动预算管理部门和支出部门，特别是相关工作人员的积极性，是改革工作的重中之重。

改革试点有望扩围

财政部部长蓝佛安近期表态，拟在今明两年集中推出一批条件成熟、可感可及的改革举措，“特别是一些事关顶层设计的基础性制度，比如说健全预算制度”。

上海财经大学公共经济与管理学院教授邓淑莲向记者表示，近期多地提出将深化零基预算改革，很大程度上反映出中央对此番改革的重视，也意味着自上而下推进零基预算改革已提速。

在中国财政学会预算绩效管理专业委员会常务理事肖鹏看来，那些“地方财力紧张、本级党委政府主要领导人有改革创新意识、财政部门领导有改革主动性”的地区，将可能成为零基预算改革的先行地。

为更好推动改革落地，唐大鹏建议，中央政府需明确改革目标，制定统一的零基预算编制指南和零基预算分类指导方案，确保各地区、各部门在执行过程中有明确的标准和依据。同时，要完善相关法律法规，为零基预算改革提供坚实的法律基础。此外，加大预算收入统筹力度。中央应加强对地方财政的指导和监督，确保预算收入的合理分配，为零基预算改革提供稳定的资金来源。

邓淑莲也表示，改革可实行总体规划、分步实施原则。对新增项目保持零基预算方式，对存量项目分批次、分阶段、规律性进行零基预算的审核清理和绩效评价，在一定期限内，每年完成一定比例，期满将全部存量项目梳理完毕，如此滚动进行。

从中长期看，深化零基预算改革并不意味着完全放弃基数预算，这两种预算模式各自有其特点和适用场景。邓淑莲解释道，零基预算的预算决策方式、预算分类、预算编制、预算过程的控制以及预算结果的评估和审计均不同于基数预算方式，在目前情况下，实现完全的零基预算并不现实。