盘点老房子的三次历史红利，政府与居民出资共担渐成趋势

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近期，关于“房屋养老金”的讨论十分火热，许多人都开始焦虑自家房子老化后该如何处理。

据上海易居房地产研究院统计，目前在全国各类存量房屋中，1990年及以前建造的房屋其总规模约为18亿平方米。根据国家统计局发布的《中国人口普查年鉴-2020》，全国范围内2000年前建造的房屋占比达到28%，21世纪初（2000年代）的房屋占比更是高达34%，这意味着到2040年，将有超过六成的住房转变为“老旧小区”。

近十年来，老房子有过三次红利期，这三次都以政府为主导、多渠道筹集资金对老房进行拆改，让数亿人的居住条件大大改善。

2014年，国家确立“改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村”的目标，为了完成这一宏大的目标，各级政府都投入了海量资金支持，央行创设PSL（抵押补充贷款）大规模投放，在棚改高峰期（2015年至2018年），平均每年新增PSL资金近8000亿元。

2020年，政策导向从“棚改”转到“旧改”，大拆大建的时代落幕，超过25万个老旧小区获得分类型的有机改造，以政府出资改造为主，居民与社会力量合理共担，惠及1.1亿居民。

2023年以来，“原拆原建”项目在多城频频落地，开始成为老旧小区改造盘活的一种重要新模式，不少地区已探索政府与居民共同出资实现老小区涅槃重生。

总体来看，在处置老房问题上，资金来源是核心问题，从财政出资到多渠道筹集资金、从政府包揽到居民与社会力量共担早已是一种大趋势。

央行大规模PSL投放助力棚改

针对城镇中历史遗留的集中成片危旧住房，政府曾花大力气改造，耗时多年。

根据住建部历史资料，最早的“棚改”要追溯到2004年辽宁率先启动的棚户区改造工程，而全国棚改的启动则始于2008年，从2008年到2012年，全国开工改造各类棚户区1260万户。

而当时全国开启“棚改”的背景之一，是2008年世界经济金融危机日趋严峻，为抵御国际经济环境带来的不利影响，我国必须采取灵活审慎的宏观经济政策，实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策。因此，从2008年到2012年，中央及地方政府棚改累计投资超过4000亿元。

2015年，国务院发布《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》，开始了力度更大的新一轮“棚改”。

而与大规模棚改几乎同时进行的，是央行大规模的PSL（抵押补充贷款）投放。

PSL的主要功能是支持国民经济重点领域、薄弱环节和社会事业发展而对金融机构提供的期限较长的大额融资，由央行在2014年创设。

根据克而瑞统计，PSL第一轮大规模投放主要发生在2015年至2018年，首轮投放主要为了支持“十三五”期间的棚户区改造。2014年央行提供PSL资金3831亿，2015-2018年期间平均每年新增资金近8000亿。

2019年棚改退潮，当年PSL新增投放额同比减少61.4%至2670亿，2020年PSL整体体现为净偿还，余额呈下降趋势。

根据住建部数据，2016年至2020年，全国棚改开工2300多万套，帮助5000多万居民“出棚进楼”，完成投资约7万亿元。

除了来自各级政府的资金支持以及银行信贷支持，棚改在资金筹措上还运用到了民间资本、企业债券融资等，政府与社会资本合作（PPP）模式被大力度推广。

虽然棚改投入资金很大，但在当时的历史阶段，棚改既改善了民生，也促进了经济发展，有效拉动投资、消费需求，带动相关产业发展，推进了以人为核心的新型城镇化建设。

“旧改”时代探索多渠道筹措资金

到了2020年，大规模棚户区改造进入尾声，老旧小区改造和城市更新开始占据主流。

2020年7月，国务院办公厅发布《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，并提出工作目标：到“十四五”期末，力争基本完成2000年底前建成的需改造城镇老旧小区改造任务。

该指导意见将城镇老旧小区改造分为基础类、完善类、提升类。基础类包括改造供水、排水、供电、弱电、道路、供气、供热、消防、安防、生活垃圾分类、移动通信等基础设施；完善类包括建筑节能改造、加装电梯、拆除违建、整治绿化、增加适老设施等；提升类则包括改造或建设公共卫生设施、幼儿园等教育设施、周界防护等智能感知设施，以及养老、托育、助餐、家政保洁、便民市场、便利店、邮政快递末端综合服务站等社区专项服务设施。

从“棚改”到“旧改”，大拆大建的时代落幕了。

根据2021年4月出台的《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》、2021年8月的《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》等文件，城市更新主要指在老城区推进以老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村等“三区一村”改造，是一种分类审慎处置既有建筑，小规模、渐进式地有机更新和微改造，意在加强修缮改造，补齐城市短板，注重提升功能，增强城市活力。

老旧小区改造资金从何而来？指导意见指出，应建立改造资金政府与居民、社会力量合理共担机制。

在居民出资这一块，又分为居民直接出资、使用住宅专项维修资金、让渡小区公共收益等方式。

在政府支持方面，除了中央给予资金补助，指导意见还要求省级以及市县级人民政府均给予资金支持，支持各地通过发行地方政府专项债券筹措改造资金。

此外，意见还支持运营主体采取市场化方式，运用公司信用类债券、项目收益票据等进行债券融资，并要求银行加大信贷支持力度。

根据住建部最新数据，2019年至今，我国累计新开工改造城镇的老旧小区25.88万个，惠及了4434万户、约1.1亿居民。

原拆原建试点居民出资“自主更新”

2023年以来，“原拆原建”在多地文件中屡被提及，开始成为老旧小区改造盘活的一种重要新模式。

原拆原建，通俗理解就是推倒老小区、原地重建，属于城市更新中的一个细分领域。

上海易居房地产研究院的统计数据显示，截至今年4月，全国至少有5个城市明确推进“原拆原建”模式，即北京、上海、广州、深圳和杭州，这些城市已形成了比较系统的文件，居民的参与度和支持力度也非常大。

不过，一个老旧小区原拆原建涉及的资金额往往高达数亿元，如此大额的项目总投资由谁来出？

记者了解到，传统原拆原建的资金基本来自于政府财政出资，这种情况中，政府只会选择对那些最为危旧的住房实施原拆原建。

在上海，几乎各区都已有原拆原建代表项目，一般由区级财政资金承担，市级财政以核准制给予补贴，部分项目申请到中央的专项预算支持。

不少地区也在探索多元化的资金来源。去年，广州出现了首例由业主自主筹资更新、政府给予一定激励的试点——“集群街2号”拆除重建项目。在这个案例中，当住所被鉴定为整栋危房后，集群街2号的街坊们决定“自己掏腰包，自己当甲方”，委托开发商以原拆原建的思路进行彻底改造，所有业主按4600元/平方米的标准掏钱转至共管账户里。

原拆原建的自主更新模式在杭州也有项目落地——杭州的浙工新村原是浙江工业大学教职工宿舍，现在已经成为浙江省首个采取自主更新模式重建的危旧房小区，主要出资人是小区居民，政府给予了适当补贴。该小区548户业主以接近100%的比例同意原拆原建的模式，且每户自掏腰包约100万，共筹集5亿元用于小区重建。项目已于2023年11月底正式开工，计划2025年竣工。

在北京，一种由居民、政府、产权单位三方共担重建资金的模式正在试点中。去年，始建于1977年的马家堡路68号院2号楼开启重建工作，这个典型的“筒子楼”拆除重建的总造价大约在4000万元，其中北京市、丰台区两级财政补贴1100多万元，产权单位负责地下一层的出资，剩下的都由居民自筹。

据上海易居研究院调研，虽然“自主更新”模式需要业主来承担大部分资金，但在实际推进的样本案例中，居民的支出也将获得收益。相比传统的置换新房模式，原拆原建可以少支付30%比例的支出，而且“旧貌换新颜”后，新房资产价值对比过去的“老破小”，将有一定程度上涨。

尽管近年来对于老房、危房的投入一直在持续，但还有更多的房子在渐渐“变老”。近日，住建部表示，正研究建立房屋体检、房屋养老金、房屋保险制度，构建全生命周期房屋安全管理长效机制，目前，上海等22个城市正在试点。房屋养老金将由个人账户和公共账户两部分组成，个人账户为业主交存的住宅专项维修资金，公共账户将多渠道筹集，地方政府通过财政补一点、再从土地出让金中归集一些。实际上，这延续了之前城镇老旧小区改造时提出的“政府与居民、社会力量合理共担”思路。

克而瑞研究中心研究员杨科伟、李诗昀认为，房屋养老金并非变相的房地产税，房屋养老金的公共账户具有公益和救济导向，有“借新养旧”的意味，新房业主实际缴纳的土地出让金支撑起了公共账户，新房的体检、保险费用可能远低于高龄小区，因此年久失修的老旧小区是房屋养老金公共账户的主要支出对象和受益者。

(本文来自第一财经)

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