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随着农村金融机构改革步入“深水区”，备受关注的省联社改革或将实质性开启。2017年中央的“一号文件”要求，“抓紧研究制定农村信用社省联社改革方案”。分析认为，这比2016年的表述“开展农村信用社省联社改革试点，逐步淡出行政管理，强化服务职能”更具紧迫感。

棋至中盘，农信社改制为农商行的步伐逐渐加快。截至2016年末，全国共组建农村商业银行1222家，改制数量过半，北京、天津、上海、重庆、安徽、湖北、江苏、山东和江西9省市已全面完成农信社改制工作。

这也就意味着，农信社在这些地方成为历史，独立法人农商行登上了舞台。一个现实的问题不可避免，农信社已经不存在了，省级联社是否还有必要对农商行进行管理？近年来，省联社与已经改制完成的农商行之间的矛盾冲突不断升级，比如人事任免方面的摩擦较为激烈，甚至公开化。

某省一家农商行的董事长张明（化名）也告诉21世纪经济报道记者，作为改制后的首任董事长，他抱着创业的心态想干出一番事业，但是由于对所在区域省联社的行政干预不满和僵化体制的失望，最终一两年就愤然离职，投奔其他金融机构了。

他表示，“虽然改制了，但是省联社从来不把我们当做独立法人，不仅高管的任命要管，就连招聘普通员工也没有权限。但要承担风险时，省联社并无大作为。”

至于省联社的定位，某银监局的人士也表示，高层也很关注省联社和农商行的矛盾问题，正委托银监会在对农信社体制改革进行调研。大的方向是“淡化行政管理，强化服务”，但是“淡化”到什么程度还没有结果。

上海交通大学中国普惠金融创新中心联席主任白澄宇认为，省联社代表地方政府来对农信社进行管理，是在一定的历史条件下形成管理体系。随着农信社改制为农商行，已经成为产权明晰的股份制企业，就应该按照企业法和银行监管的有关规定对它进行监管，而不能再延用以前的行政管理方式。

作为我国金融机构中数量最多、覆盖面最广的农信社，长期以来扎根农村，为服务“三农”作出巨大贡献。但不容忽视的是，农信社同样存在规模小、体制机制落后、成本高风险较大、改革进程一波三折等问题。

1996年底，农村信用社与农业银行脱钩，接受央行（2003年开始为银监会）的监督和管理。不过，对农信社的改革及产权制度明晰的探索却从未停止过。2001年9月，央行批准江苏省农村信用社联合社成立，按照省政府授权，对辖内法人单位履行指导、协调、服务和行业管理职能。

江苏在信用社产权改革上一路领先，2001年11月，张家港农联社组建为农商行，为全国第一家。截至2016年5月，江苏辖内62家法人单位全部翻牌为农商行，该省成为全国较早完成农信社改制工作的省份之一。目前，江阴、无锡、常熟、吴江、张家港等5家农商行成为全国首批登陆A股市场的农商行。

2010年，银监会提出“用三至五年时间将农村合作金融机构总体改制为产权关系明晰、股权结构合理、公司治理完善的股份制金融企业，为建立现代农村金融制度奠定良好基础”。同时提出2015年底前全面取消资格股，今后不再组建农村合作银行，符合条件的农合行和农信社应直接改制为农商行。

至此，农信社改制为农商行的序幕正式拉开，不过进度却不一。

银监会最新发布的数据显示，截至2016年末，全国共组建农村商业银行1222家，较年初增加256家，北京、天津、上海、重庆、安徽、湖北、江苏、山东和江西9省市已全面完成农村信用社改制工作。农商行资产、负债分别达20.3万亿元、18.8万亿元，均占商业银行的11%。

7月13日，河南银监局副局长周家龙也在银行业例行新闻发布会上表示，自2015年以来，河南省已组建农商银行达到81家，剩下的机构中，还有30多家已经达到了组建标准，有望在今年之前基本完成农信社改制农商行的工作。

在农信社改制的过程中，最为关键的是明晰产权制度和化解金融风险。

据周家龙介绍，河南的做法是，不良资产处置中坚持“三不”原则，就是农村信用社不兜底、不回购、不承诺，保证所有不良资产处置的真实性。不过，单靠农信社自己也很难化解这么多年形成的不良贷款，需要地方政府形成合力。这两年的改革，各级地方政府拿出真金白银100亿来帮助农信社资产处置，不良资产的清收累计达到300多亿元。

而其他省市的做法也类似，政府出钱化解一部分，更多的是引入新股东，市场化的方式化解不良。通常的做法是引入新股东时，要求新股东按照一定的比例购买不良贷款。比如山西一家农商行改制时，新发起股东每认购1股的农商行股份时，需另出资1元用于购买此前农信社的不良资产包份额。

农商行改制的另一个关键是省联社的角色和定位。关于省联社的改革探索，近年来从未间断过。

省联社这种体制的存在，最早起始于2000年7月，国务院批准在江苏省进行农村信用社改革试点，成立江苏省联社。在其运行3年之后，全国各省（区）陆续成立省级联社。

2003年6月，国务院颁布《深化农村信用社改革试点方案》，在管理体系上把农村信用社交由省级政府管理，各省普遍成立省级联社或其他形式的省级管理机构，具体承担对辖内信用社的管理、指导、协调和服务职能。

作为一种过渡性的制度安排，省联社在农信社改革过程中发挥了重要作用，不过其自身的一些问题也逐渐凸显。关于省联社自身的改革，各种探讨和探索也从未停止过。早在2007年，银监会就曾提出过联合银行、金融服务公司、金融持股公司、统一法人和完善省联社等五种省联社改革模式，而不同的模式中，省联社的定位也存在差异。

2008年6月29日，重庆农商行挂牌成立，成为全国首个省联社改制成的省级农商行。此后的北京、天津、上海等直辖市几乎都是这样的模式，组建统一的省级农商行。分析人士认为，直辖市之所以能取消省联社做成大一统的农商行，区域小、集中在城区、市一级对区县的控制力也更强。

此后的2008年12月22日，宁夏黄河农村商业银行挂牌开业，开始探路“金融控股公司模式”，也被称为“宁夏模式”。

黄河农商行官网显示，黄河农商行党委对各县市联社（农商行）的党组织和主要负责人实行垂直领导、统一管理；在行业管理方面，管理、指导、服务、监督县市联社（农商行）开展经营工作；在资本管理方面，作为县市联社（农商行）的第一大股东，向其派出理事或董事参与决策。

2015年5月陕西秦农农商行挂牌成立，是在西安市新城区、碑林区、莲湖区、雁塔区、灞桥区、未央区农村信用合作联社合并重组基础上，通过增资扩股、优化股权、财务重组、机制再造等，组建起的农商行。

“秦农模式”是省联社改革的另一种重要探索与尝试，这种模式是“金控集团＋行业协会＋金融服务平台”三位一体的集成模式。

至于各种模式的优劣，尚待时间的检验。在农信社改制的过程中，省联社确实有更多的冲动想继续做大做强，建立统一的省级农商行。

白澄宇表示，“对于农信社的改革历来就有不同的意见，有人认为农信社就应该坚持地域性，作为一个社区型的小型金融机构，对当地的农户和小微企业提供服务。因为，大家担心一旦组建成一个省级的农商行，可能也会像其他商业银行一样，成为一个抽水机，把农村的资金、资源抽到城市或房地产等高回报的领域”。

河南省农信联社主任陈益民也在前述银行业例行新闻发布会上回答21世纪经济报道记者提问时表示，如果省联社，统一成一家法人，相对比较好管。但县域法人机构稳定不变是中央的政策，这个政策符合农村发展的实际情况。因为前些年县域进行的金融改革，管理权力上收以后，造成了农村县域资金外流的问题。

中国不缺大银行，缺少的是深耕县域和“三农”的小银行，正是基于这样的考虑，后来的农信社改制中，中央的要求是保持县域法人地位不能改变，大多数省份也是采取这样的模式。

保持县域法人地位加省级联社的体制，周家龙表示，这个方向的选择，既是中央的要求，也是河南省委、省政府和农村信用社的主动选择。据他介绍，河南改革的基本原则是“三个不变”，坚持县域农村信用社改制后农商行的法人地位不变，坚持支农县域经济的定位不变，坚持全省农村信用社体系的完整性不变。

不过，周家龙也坦言，县级农信社改制为农商行的“小法人”后，也的确有小法人的劣势。一是抗风险能力相对弱。二是金融科技的开发，与互联网科技的对接，小法人做起来非常困难，成本非常高。这个时候就需要省联社集中全省的力量，共同开发一个服务平台，全省跟外对接，省联社的服务职能就非常重要。三是法人治理当中，自我治理和自我管理还在形成的过程中。为了解决内部人控制的问题，就需要在三个方面着力，增强股东参与内部治理，增强市场的约束和外部监管，强化行业管理的纪律约束。

周家龙也表示，“从我们的改革来看，竞争力最强的是县域的农村信用社。河南的每个县都有7-9家银行业机构，但农村信用社的竞争力和发展是最好的。因为小法人有小法人的优势，离市场很近，决策链条短，而且有自主经营决策权，能够非常好的适应县与县之间的区域经济的差异”。

省联社和“小法人”这种主流的改革模式中，还有一个关键问题是双方的矛盾也不断凸显。

比如，一些省联社并没有因为其辖下成员的改制，转变为独立法人而淡出对农信系统人事、财务、业务、战略等层面的干预，还是把自己放在行政管理机构的位置上。

近期，在江苏、安徽等地，省联社与转制后的农商行在人事任免上发生分歧的事件陆续发生。江苏省联社插手多家农商行的人士安排，不过在常熟银行的第六届董事会第一次会议上，两名由省联社空降指派的副行长人选，被9名董事联袂否决。这也标志着改制为独立法人的农商行同省联社的矛盾公开化。

张明也向21世纪经济报道记者表示，“省联社从来没有把农商行当成一个独立主体来对待。虽然名义上引进了新股东，建立了现代企业制度，但是徒有其表。因为现在股东说了不算。三会一层发挥不了作用，公司治理结构存在很大的问题”。

在张明看来，省联社成立之初，定位是要承担风险，现在的目的和当初的初衷差距很大，反而干预农商行的经营管理。改制为农商行后，体制上没有任何的变化，风险好像得到处置，股东拿钱购买了不良资产，数据是好看了，报表好看了，但是农商行没有完全的自主权。

据张明介绍，他所在地区省联社的行政化管理严格到什么程度呢？几乎是把农信社当做分支机构来管。比如，农商行Logo有一个细小的变化都不行，员工的行服、企业的宣传都需要省联社统一来定。

其实早在2012年7月，银监会就出台了《关于规范农村信用社省（自治区）联合社法人治理的指导意见》，其中明确规定，省联社不得直接任命社员机构董（理）事长、监事长和正、副行长（主任）等高级管理人员。

不过，省联社似乎放不下。

陈益民坦言，省联社和基层县域法人的关系，有时候会有不协调的地方，这也是客观情况。2003年，国务院的文件赋予省联社管理、指导、协调、服务的职能，要承担全省农村信用社系统的风险处置责任。具体实施中，省联社与基层法人在管理权方面存在分歧，也是在情理之中的。

他表示，“省联社对基层农商行董监高的人事任命，有些地方还是相对好协调的，有矛盾问题也是可以协调解决的，有个别地方不一致，也不是不得了的事情”。

白澄宇认为，这是在改革过程中出现的传统体制与新体制之间的冲突。农商行改制以后，建立了现代企业制度，成为独立的法人，具有理事会。根据法律，股东大会是最高决策机构。农商行的管理层，比如行长和其他主要经营管理者的任命，应该是由理事会或者股东会决定。省联社把这个权力还是收在自己手里，是因为以前他们有获得授权，所以有这个惯性，还是延续了行政管理的那套做法。

张明还提出了作为农商行董事长他另外一个困境，就是夹在省联社和股东之间左右为难。“原来信用社系统很简单，领导说怎么干就怎么干，也没那么多目标和压力，盈利多少对我们也没有影响。但改制后，当董事长就得为股东办事。股东的需求和省联社导向不一致怎么办？我们在夹缝中太难生存了”。

据张明介绍，很多民营股东响应号召参与农信社改制，成为农商行的股东后也很尴尬。不仅无法行使高管提名等股东权利，几年也分不了红，逐渐没有了信心。但是想退出却也很难，股权转让有难度。

如果省联社完全不存在，农商行回归银监局监管是否有可能？在这其中银监局与省联社的关系也颇为微妙。一方面银监局希望省联社放权，另一方面又希望在风险处置上省联社继续担责。

前述银监局人士表示，站在监管部门的角度，如果没有了省联社行业管理，监管部门也管不过来。日常的监管信息存在不对称，监管资源的配置也有限。至于省联社的定位，该银监局人士认为，“全国的情况不一样，主要看风险状况。风险比较小的地方，就希望淡化管理，当然风险比较大的地方，还需要行业管理”。

社科院金融所银行研究室主任曾刚也曾提出省联社分拆模式，其逻辑是：根据省联社现有岗位设置和人员背景，分拆为两部分，一部分可以考虑并入金融办，成为单独的管理地方中小商业银行的监管机构；另一部分人整体注入一个市场化服务主体，这个主体可以是地方政府主管的金融服务平台，主攻协会并不擅长的资金清算和财务审计系统。

白澄宇也建议，省联社是基层农商行出资设立的，类似于一个行业协会的性质，或是一种中小银行联合体。应由成员授权从事某些领域的服务，比如一个地区的农商行之间的资金调剂等，但前提是要获得农商行授权，而不是行政的授权。

国际上有类似的经验，比如德国有很多社区银行，这些银行成立一个联合组织，类似于协会。当小银行自己无力去开发信息管理系统，就可以委托这个协会统一开发一套资金结算系统，然后由成员共同使用，减少各个银行的开发成本。

至于如何解决“小法人”的监管问题，白澄宇表示，中央也有一个方案，是建立双层监管体系。就是把一些小型的、地方性金融机构的监管职责下放给省一级政府。监管规则还是要由中央来定，省级政府依据规则执行监管，出了风险由省级政府兜底。在他看来，由地方政府对地方性金融机构进行监管，监管半径较小，地方政府也更了解当地的情况。

（编辑：闫沁波）